Контрактная система в сфере закупок

Контрактная система в сфере закупок — это совокупность правовых, организационных и экономических механизмов, регулирующих отношения, связанные с планированием, осуществлением закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также с мониторингом, аудитом и контролем в этой сфере. Основным нормативным правовым актом, регулирующим контрактную систему в Российской Федерации, является Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ). Контрактная система пришла на смену ранее действовавшему Федеральному закону от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который регулировал только процедуру размещения заказа, но не охватывал полный цикл закупок.

История развития

Предпосылки и принятие Закона № 44-ФЗ

До принятия Закона № 44-ФЗ в России действовала система, основанная на Законе № 94-ФЗ, принятом в 2005 году. Этот закон впервые ввёл в практику электронные аукционы и конкурсы, однако имел ряд недостатков. К ним относились: отсутствие единой системы планирования закупок, слабый контроль за исполнением контрактов, высокая доля недобросовестных поставщиков и случаев коррупции. К началу 2010-х годов стало очевидно, что требуется более комплексное регулирование, охватывающее весь жизненный цикл закупки — от планирования до контроля результатов.

Разработка нового закона началась в 2011 году. В апреле 2013 года Государственная Дума приняла Закон № 44-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2014 года. Основной целью нового закона было создание единой, прозрачной и эффективной системы закупок, обеспечивающей рациональное использование бюджетных средств и предотвращение злоупотреблений.

Основные этапы реформирования

После вступления в силу Закона № 44-ФЗ в него неоднократно вносились изменения. Ключевые поправки были направлены на:

• Упрощение процедур для закупок малого объёма (до 100–400 тысяч рублей).
• Расширение применения электронных процедур (электронные аукционы, конкурсы, запросы котировок и предложений).
• Введение системы нормирования — установление предельных цен на закупаемые товары, работы, услуги.
• Усиление антидемпинговых мер — предотвращение закупок по заниженным ценам, которые могут привести к некачественному исполнению.
• Создание Единой информационной системы (ЕИС) в сфере закупок, которая стала центральным порталом для размещения всей информации о закупках.
• Введение обязательного общественного обсуждения крупных закупок (свыше 1 млрд рублей).
• Ужесточение контроля за деятельностью заказчиков и поставщиков, включая создание реестра недобросовестных поставщиков.

Основные принципы контрактной системы

Контрактная система базируется на нескольких ключевых принципах, закреплённых в Законе № 44-ФЗ:

• Открытость и прозрачность — вся информация о закупках (планы, извещения, протоколы, контракты) размещается в открытом доступе в ЕИС.
• Обеспечение конкуренции — закупки должны проводиться на конкурентной основе, за исключением случаев, когда конкурентные процедуры невозможны (например, закупка у единственного поставщика).
• Профессионализм заказчика — заказчики обязаны иметь в штате специалистов, прошедших обучение в сфере закупок.
• Стимулирование инноваций — закон предусматривает возможность проведения закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.
• Единство контрактной системы — все этапы закупочного процесса (планирование, осуществление, контроль) регулируются единым законом.
• Ответственность за результативность — заказчик несёт ответственность за достижение целей закупки и эффективное использование бюджетных средств.

Участники контрактной системы

В контрактной системе выделяются несколько категорий участников:

• Государственные и муниципальные заказчики — органы государственной власти, органы местного самоуправления, казённые учреждения, а также бюджетные и автономные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия (в определённых законом случаях).
• Уполномоченные органы и учреждения — организации, которым переданы полномочия по определению поставщиков (проведению процедур) для нескольких заказчиков (например, региональные комитеты по госзакупкам).
• Специализированные организации — коммерческие компании, привлекаемые заказчиками для выполнения отдельных функций (например, разработка документации).
• Поставщики (подрядчики, исполнители) — любые юридические и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, соответствующие требованиям закона.
• Контрольные органы — Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), Счётная палата РФ, Росфинмониторинг, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
• Эксперты и экспертные организации — лица, привлекаемые для проведения экспертизы результатов исполнения контракта.

Процедуры закупок

Конкурентные способы

Закон № 44-ФЗ предусматривает несколько конкурентных способов определения поставщика:

1. Конкурс — способ, при котором победителем признаётся участник, предложивший лучшие условия исполнения контракта. Конкурсы могут быть открытыми, закрытыми, с ограниченным участием, двухэтапными.
2. Электронный аукцион — наиболее распространённый способ. Победитель определяется по наименьшей цене. Проводится на электронных площадках.
3. Запрос котировок — способ, при котором заказчик выбирает участника, предложившего наименьшую цену, без оценки иных критериев. Применяется для закупок до 3 млн рублей (с рядом ограничений).
4. Запрос предложений — способ, при котором победитель определяется по совокупности критериев (цена, качество, сроки). Применяется в случаях, установленных законом (например, при закупке спортивного инвентаря или научно-исследовательских работ).

Закупка у единственного поставщика

Это неконкурентный способ, применяемый в строго ограниченных случаях, перечисленных в Законе № 44-ФЗ (статья 93). К таким случаям относятся:

• Закупки малого объёма (до 600 тысяч рублей в год для заказчика, до 5 млн рублей — для отдельных видов учреждений).
• Закупки у естественных монополий (например, электроэнергия, водоснабжение).
• Закупки услуг по защите государственной тайны.
• Закупки товаров, работ, услуг, необходимых для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
• Закупки произведений литературы и искусства у конкретного автора.

Электронные процедуры

С 1 января 2019 года в России введено обязательное проведение большинства конкурентных закупок в электронной форме. Это означает, что все этапы — от подачи заявок до подписания контракта — осуществляются через электронные торговые площадки, аккредитованные Минфином России. Наиболее крупные площадки: «Сбербанк-АСТ», «РТС-тендер», «ЭТП ГПБ» (Газпромбанк), «ТЭК-Торг» и другие.

Планирование и нормирование

Планы закупок и планы-графики

Заказчики обязаны формировать:

• План закупок — документ, содержащий перечень закупок на срок действия закона о бюджете (обычно на три года). В плане указываются цели закупок, объёмы финансирования, сроки.
• План-график — более детальный документ на один финансовый год, содержащий конкретные процедуры, даты их проведения, начальные цены контрактов.

Оба документа размещаются в ЕИС и подлежат общественному обсуждению для крупных закупок.

Нормирование

Нормирование в контрактной системе — это установление предельных цен на закупаемые товары, работы, услуги, а также требований к их потребительским свойствам (например, к качеству бумаги, техническим характеристикам автомобилей). Цель нормирования — предотвратить закупки излишне дорогих или роскошных товаров за бюджетный счёт. Нормы утверждаются Правительством РФ, федеральными органами власти и региональными администрациями.

Контроль и аудит

Внутренний контроль

Заказчики обязаны осуществлять внутренний контроль за соблюдением законодательства о контрактной системе. Для этого в штате создаются контрактные службы или назначаются контрактные управляющие.

Внешний контроль

Внешний контроль осуществляют:

• Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) — контролирует соблюдение антимонопольного законодательства и правил проведения процедур.
• Счётная палата РФ и контрольно-счётные органы регионов — проводят аудит эффективности использования бюджетных средств.
• Росфинмониторинг — следит за финансовыми операциями для предотвращения отмывания доходов.
• Органы прокуратуры — осуществляют надзор за соблюдением законности.

Общественный контроль

Закон № 44-ФЗ предусматривает возможность участия граждан и общественных организаций в контроле за закупками. В частности, проводится обязательное общественное обсуждение закупок на сумму свыше 1 млрд рублей. Также созданы порталы «Независимый регистратор» и «Общественный контроль», где можно оставить жалобу на действия заказчика.

Мониторинг и аудит

Мониторинг закупок

Мониторинг — это систематический сбор и анализ информации о закупках. Он проводится Минфином России, региональными и муниципальными органами власти. Цель мониторинга — оценка эффективности контрактной системы, выявление проблем и подготовка предложений по её совершенствованию.

Аудит

Аудит закупок — это независимая проверка законности, целесообразности и эффективности расходования бюджетных средств на закупки. Проводится Счётной палатой РФ и контрольно-счётными органами субъектов РФ. Результаты аудита публикуются в открытом доступе.

Единая информационная система (ЕИС)

Единая информационная система в сфере закупок (zakupki.gov.ru) — это центральный портал, на котором размещается вся информация о закупках. В ЕИС публикуются:

• Планы закупок и планы-графики.
• Извещения о проведении закупок.
• Протоколы рассмотрения и оценки заявок.
• Контракты (за исключением содержащих государственную тайну).
• Отчёты об исполнении контрактов.
• Реестр недобросовестных поставщиков.
• Библиотека типовых контрактов.

ЕИС обеспечивает автоматический обмен данными с электронными площадками, банками (для учёта обеспечения заявок и контрактов), а также с государственными информационными системами (например, с ЕГРЮЛ).

Проблемы и критика

Несмотря на значительные улучшения по сравнению с предыдущей системой, контрактная система в России подвергается критике по ряду направлений:

• Бюрократизация — излишне сложные процедуры, особенно для малых закупок. Требуется большое количество документов, что увеличивает временные и трудовые затраты заказчиков.
• Демпинг — участники часто предлагают цены, значительно ниже рыночных, что приводит к некачественному исполнению контрактов или срыву сроков.
• Низкое качество исполнения — из-за ориентации на минимальную цену заказчики нередко получают товары и услуги низкого качества.
• Коррупционные риски — несмотря на усиление контроля, случаи сговора между заказчиками и поставщиками, а также манипуляции с процедурами остаются.
• Недостаточная гибкость — закон жёстко регламентирует процедуры, что затрудняет оперативное реагирование на изменение потребностей заказчика.
• Проблемы с нормированием — установленные нормы иногда не соответствуют реальным потребностям, что приводит к закупкам некачественных товаров или к невозможности приобрести действительно необходимую продукцию.

Значение и роль

Контрактная система в сфере закупок является одним из ключевых инструментов государственного управления в Российской Федерации. Она обеспечивает:

• Прозрачность расходования бюджетных средств.
• Снижение коррупционных рисков.
• Повышение эффективности закупок.
• Развитие конкуренции среди поставщиков.
• Стимулирование малого и среднего предпринимательства (за счёт квот на закупки у субъектов МСП).

Общий объём закупок по Закону № 44-ФЗ ежегодно составляет несколько триллионов рублей, что делает контрактную систему важнейшим элементом экономики страны.

Источники

• Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
• Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
• Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
• Приказ Минфина России от 4 июня 2018 года № 126н «Об утверждении Порядка формирования и ведения Единой информационной системы в сфере закупок».
• Доклады Счётной палаты РФ о результатах аудита закупок за 2014–2023 годы.
• Аналитические материалы ФАС России о состоянии конкуренции на рынках государственных закупок.