Коррупциогенные факторы

Коррупциогенные факторы — это правовые, организационные, экономические и социальные условия, которые способствуют или могут способствовать совершению коррупционных правонарушений. Данное понятие используется в юридической науке, правотворчестве и правоприменительной практике, прежде всего в сфере антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Выявление и устранение коррупциогенных факторов является одной из ключевых мер профилактики коррупции, направленной на снижение рисков злоупотребления должностными полномочиями, взяточничества и иных коррупционных деяний.

Понятие и правовая основа

В российском законодательстве понятие «коррупциогенные факторы» впервые было закреплено в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Однако детальная регламентация их выявления и устранения содержится в Федеральном законе от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и в постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Согласно методике, утверждённой данным постановлением, коррупциогенные факторы делятся на две основные группы: факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, и факторы, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Каждая из этих групп включает в себя конкретные виды факторов.

Классификация коррупциогенных факторов

Факторы, связанные с широкими пределами усмотрения правоприменителя

Эта группа факторов создаёт условия, при которых должностное лицо или государственный орган получают возможность принимать решения на основе субъективного усмотрения, а не чётких правовых норм. К ним относятся:

• Широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределённость сроков, условий, оснований для принятия решений. Например, формулировка «вправе принять решение в разумный срок» без указания конкретных критериев.
• Определение компетенции по формуле «вправе» — когда норма права предоставляет органу или должностному лицу право, а не обязанность совершить определённое действие, что создаёт возможность для выборочного применения.
• Выборочное изменение объёма прав — возможность для правоприменителя произвольно расширять или сужать круг лиц, на которых распространяется действие нормы.
• Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — когда закон делегирует слишком много полномочий по конкретизации норм подзаконным актам, что может привести к их искажению.
• Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение установленной иерархии и разграничения полномочий между органами власти.
• Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации — когда исполнительная власть самостоятельно восполняет отсутствующее правовое регулирование.
• Отсутствие или неполнота административных процедур — нечёткая регламентация порядка совершения действий (выдачи лицензий, проведения проверок, согласования документов).
• Отказ от конкурсных (аукционных) процедур — установление возможности предоставления прав или заключения договоров без проведения обязательных конкурентных процедур.

Факторы, связанные с неопределённостью требований

Эта группа факторов затрудняет для граждан и организаций понимание своих прав и обязанностей, а также создаёт почву для злоупотреблений со стороны чиновников. К ним относятся:

• Широта оценочных понятий — использование в тексте нормативного акта терминов, не имеющих чёткого юридического содержания (например, «добросовестность», «разумность», «необходимость», «существенный вред»). Это позволяет правоприменителю трактовать их произвольно.
• Юридико-лингвистическая неопределённость — двусмысленность, неясность или противоречивость формулировок, которые могут быть истолкованы по-разному.
• Чрезмерная сложность и обременительность требований — установление избыточных, необоснованно сложных или дорогостоящих процедур (сбор большого количества справок, многократные согласования, длительные сроки ожидания), что подталкивает граждан к поиску «обходных путей» через взятки.
• Наличие дублирующих полномочий — когда несколько органов или должностных лиц имеют право принимать решение по одному и тому же вопросу, что создаёт почву для «административного торга».
• Отсутствие чёткой регламентации оснований для отказа — когда перечень оснований для отказа в предоставлении услуги является открытым или сформулирован расплывчато.
• Необоснованное установление исключений из общего порядка — создание привилегий для отдельных категорий лиц или организаций без явных на то оснований.

Антикоррупционная экспертиза

Основным инструментом выявления коррупциогенных факторов является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. В Российской Федерации она проводится:

• Прокуратурой — в рамках надзора за соблюдением законов.
• Министерством юстиции РФ — при государственной регистрации ведомственных нормативных актов.
• Органами государственной власти и местного самоуправления — в процессе правотворчества.
• Независимыми экспертами — аккредитованными физическими и юридическими лицами (институтами гражданского общества).

Результатом экспертизы является заключение, в котором указываются выявленные коррупциогенные факторы и предлагаются способы их устранения. Заключения независимых экспертов носят рекомендательный характер, однако их учёт является важным элементом общественного контроля.

Значение и критика

Выявление и устранение коррупциогенных факторов является важнейшей превентивной мерой в системе противодействия коррупции. В отличие от борьбы с уже совершёнными правонарушениями, данный подход направлен на ликвидацию самих «лазеек» в законодательстве, которые делают коррупцию возможной. Считается, что чем меньше в правовом акте коррупциогенных факторов, тем более прозрачной и предсказуемой становится деятельность государственного аппарата.

В то же время, практика применения данного института сталкивается с рядом проблем:

• Формальный подход — нередко экспертиза проводится поверхностно, а выявленные факторы не устраняются, а лишь маскируются изменением формулировок.
• Сложность доказывания — не всегда можно однозначно утверждать, что тот или иной фактор обязательно приведёт к коррупции; его коррупциогенность часто является вероятностной.
• Отсутствие ответственности — за неустранение коррупциогенных факторов, выявленных в ходе экспертизы, для разработчиков нормативных актов, как правило, не предусмотрено серьёзной юридической ответственности.
• Незавершённость списка — методика выявления коррупциогенных факторов периодически обновляется, однако на практике могут возникать новые, не описанные в ней формы коррупционных рисков.

Примеры из российской практики

Классическим примером коррупциогенного фактора является норма, предоставляющая чиновнику «право запрашивать дополнительные документы» без указания их перечня и оснований. Это позволяет затягивать процесс или требовать взятку за «ускорение». Другой пример — установление в законе оценочного понятия «нецелевое использование бюджетных средств» без чётких критериев, что даёт возможность контролирующим органам трактовать его произвольно, создавая почву для злоупотреблений.

В 2010-х годах в России была проведена масштабная антикоррупционная экспертиза тысяч действующих нормативных актов, в результате которой были выявлены и устранены многие коррупциогенные факторы, особенно в сферах лицензирования, сертификации и государственных закупок. Однако, по мнению ряда экспертов, количество коррупциогенных факторов в принимаемых новых актах остаётся значительным, что требует постоянного совершенствования механизмов их выявления.

Источники

• Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
• Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
• Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).
• Кабанов П. А. Коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах: понятие, виды и проблемы выявления. — Казань, 2018.
• Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» / Под ред. А. Ф. Ноздрачева. — М., 2015.