Антикоррупционная экспертиза

Антикоррупционная экспертиза — это деятельность, направленная на выявление и последующее устранение в нормативных правовых актах и их проектах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Данный вид экспертизы является одним из ключевых инструментов правовой политики государства в сфере противодействия коррупции, закреплённым на законодательном уровне в Российской Федерации и ряде других стран. Целью антикоррупционной экспертизы является не оценка законности или целесообразности акта, а именно выявление коррупциогенных факторов — норм, которые могут быть использованы должностными лицами для злоупотребления служебными полномочиями, извлечения личной выгоды или иного коррупционного поведения.

Правовая основа в Российской Федерации

В России институт антикоррупционной экспертизы получил нормативное закрепление после принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В развитие этого закона был принят Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», который определил порядок её проведения, субъектов и основные принципы.

Ключевым подзаконным актом является Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которое утвердило методику проведения экспертизы и перечень коррупциогенных факторов.

Субъекты проведения

Антикоррупционная экспертиза в России проводится тремя основными группами субъектов:

1. Прокуратура Российской Федерации. Генеральная прокуратура и подчинённые ей органы проводят экспертизу в порядке надзора за соблюдением законодательства. Прокуроры вправе требовать изменения или отмены нормативных актов, содержащих коррупциогенные факторы.
2. Органы юстиции. Министерство юстиции РФ и его территориальные органы проводят экспертизу проектов федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, а также нормативных актов федеральных органов исполнительной власти при их государственной регистрации.
3. Органы, организации и их должностные лица. Разработчики нормативных правовых актов (федеральные министерства, ведомства, региональные и муниципальные органы власти) обязаны проводить внутреннюю антикоррупционную экспертизу своих проектов до их принятия.

Особое место занимает независимая антикоррупционная экспертиза. Право на её проведение предоставлено аккредитованным Министерством юстиции РФ физическим и юридическим лицам. Заключения независимых экспертов носят рекомендательный характер, но подлежат обязательному рассмотрению разработчиком акта.

Методика и коррупциогенные факторы

Методика проведения антикоррупционной экспертизы, утверждённая Правительством РФ, содержит исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов, которые подразделяются на две основные группы:

Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения

• Широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределённость сроков, условий, оснований для принятия решений.
• Определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения действий, что может быть использовано для выборочного применения нормы.
• Наличие завышенных требований к лицу для реализации права — установление необоснованных барьеров (сбор избыточных документов, прохождение сложных процедур).
• Злоупотребление правом заявителя — отсутствие чётких оснований для отказа в реализации права.
• Выборочное изменение объёма прав — возможность предоставления льгот или освобождения от обязанностей без указания оснований.
• Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — делегирование полномочий по регулированию существенных вопросов на уровень ведомственных актов.
• Принятие нормативного акта за пределами компетенции — выход за рамки полномочий органа, издавшего акт.

Факторы, допускающие возможность необоснованного исключения из общих правил

• Существование временных или исключительных норм — создание особых режимов для отдельных лиц или организаций без достаточных оснований.
• Неполнота административных процедур — отсутствие чёткого порядка совершения действий (например, порядка рассмотрения заявлений).
• Отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление возможности выбора контрагента без проведения торгов.
• Наличие пробелов в правовом регулировании — отсутствие норм, регулирующих отдельные стадии процедуры.
• Юридико-лингвистическая неопределённость — использование двусмысленных, расплывчатых терминов («иные», «другие», «в необходимых случаях»).

Порядок проведения

Процедура антикоррупционной экспертизы включает несколько этапов:

1. Первичная экспертиза — проводится разработчиком проекта акта. На этом этапе выявляются и устраняются очевидные коррупциогенные факторы.
2. Официальная экспертиза — проводится уполномоченным органом (Минюстом, прокуратурой) в установленные сроки. Для проектов федеральных законов срок составляет, как правило, до 30 дней.
3. Независимая экспертиза — проводится по инициативе аккредитованных экспертов. Заключение направляется в орган-разработчик.
4. Рассмотрение заключений — разработчик обязан рассмотреть все поступившие заключения, в том числе отрицательные, и принять мотивированное решение (учесть замечания или отклонить их с обоснованием).
5. Повторная экспертиза — проводится после внесения изменений в проект акта, если первоначальные замечания были учтены.

Значение и критика

Антикоррупционная экспертиза является важным превентивным механизмом, позволяющим снизить коррупционные риски на стадии разработки законодательства. Её внедрение способствовало повышению качества правотворчества, уменьшению числа норм с двусмысленными формулировками и необоснованными полномочиями чиновников.

Вместе с тем, институт подвергается критике по ряду направлений:

• Формальный подход. Нередко экспертиза проводится поверхностно, особенно на стадии внутренней проверки, что приводит к принятию актов с неустранёнными коррупциогенными факторами.
• Недостаточная эффективность независимой экспертизы. Рекомендательный характер заключений и отсутствие механизма принуждения к их учёту снижают мотивацию независимых экспертов. Кроме того, процедура аккредитации экспертов является бюрократизированной.
• Ограниченность методики. Методика ориентирована на формальные признаки коррупциогенности (юридические конструкции) и не всегда способна выявить скрытые коррупционные схемы, связанные с лоббизмом или «заказным» характером норм.
• Отсутствие единой базы заключений. Заключения независимых экспертов и результаты их рассмотрения не всегда публикуются в открытом доступе, что затрудняет общественный контроль.

Международный опыт

Антикоррупционная экспертиза в той или иной форме существует в законодательстве многих стран. В США, например, аналогичную функцию выполняет Управление по информации и нормативным вопросам (OIRA) в рамках оценки регулирующего воздействия. В странах Европейского союза широко применяется оценка воздействия на коррупцию (Corruption Proofing), которая проводится на этапе разработки законопроектов. В ряде стран постсоветского пространства (Казахстан, Украина, Беларусь) также приняты законы об антикоррупционной экспертизе, схожие по структуре с российским.

Интересные факты

• По данным Генеральной прокуратуры РФ, ежегодно в результате антикоррупционной экспертизы выявляется несколько тысяч коррупциогенных факторов в действующих нормативных актах и их проектах.
• Наибольшее количество коррупциогенных факторов традиционно выявляется в актах регионального и муниципального уровня, а также в ведомственных приказах.
• В 2020 году в методику проведения антикоррупционной экспертизы были внесены изменения, направленные на выявление факторов, связанных с цифровизацией государственных услуг и использованием информационных технологий.

Источники

• Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
• Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
• Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
• Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96)
• Доклады Генеральной прокуратуры РФ о состоянии законности и правопорядка (различные годы)