New Public Management

New Public Management (NPM, англ. «новое государственное управление», «новый государственный менеджмент») — это концепция реформирования государственного сектора, основанная на внедрении в деятельность государственных органов принципов, методов и инструментов корпоративного управления, рыночной конкуренции и клиентоориентированности. NPM представляет собой парадигму административной реформы, направленную на повышение эффективности, результативности и экономичности государственной службы за счёт децентрализации, приватизации, аутсорсинга, введения контрактной системы найма и ориентации на «конечный продукт» (результат). Возникновение концепции обычно относят к 1980-м годам, а её практическое применение связывают, в первую очередь, с реформами в Великобритании, Новой Зеландии, Австралии и США. В научной литературе NPM часто противопоставляется традиционной бюрократической модели Макса Вебера.

История и предпосылки возникновения

Корни NPM лежат в критике традиционной модели государственного администрирования, которая к концу 1970-х годов столкнулась с рядом проблем: чрезмерный бюрократизм, низкая эффективность, непрозрачность, рост государственных расходов при снижении качества услуг, негибкость в реагировании на изменяющиеся социально-экономические условия. Ключевыми стимулами к поиску новой модели стали:

• Нефтяные кризисы 1970-х годов, вызвавшие необходимость сокращения бюджетных дефицитов и оптимизации госаппарата.
• Идеологический поворот к неолиберализму (влияние идей Ф. фон Хайека, М. Фридмана, «чикагской школы»), провозглашавший превосходство рыночных механизмов над государственным регулированием.
• Кризис «государства всеобщего благосостояния», рост недовольства налогоплательщиков стоимостью и качеством государственных услуг.

Ключевыми авторами, заложившими теоретические основы NPM, считаются Кристофер Худ (который ввёл сам термин в статье 1991 года «A Public Management for All Seasons?»), Майкл Барцелай, Дэвид Осборн и Тед Геблер (книга «Reinventing Government», 1992). Осборн и Геблер сформулировали ряд принципов «нового государственного управления», которые легли в основу реформ в США при администрации Билла Клинтона.

Практическое внедрение началось в Великобритании в эпоху Маргарет Тэтчер (с 1979 года) и Джона Мейджора, где были внедрены «Программа эффективности» (см. «Rayner Scrutinies»), «Инициатива Next Steps» (создание полуавтономных исполнительных агентств), «Хартия граждан» (Citizen’s Charter) и «Комплексный обзор расходов» (Comprehensive Spending Review). Почти одновременно, массовые реформы по образцу NPM провели в Новой Зеландии (после кризиса 1984 года, «Новозеландская модель») и Австралии.

Ключевые принципы и характеристики

Несмотря на разнообразие национальных моделей, NPM обычно характеризуется следующими основными чертами:

1. Фокус на результатах, а не на процессах

Вместо строгого соблюдения процедур и правил, приоритет отдаётся достижению измеримых целей (Key Performance Indicators, KPI). Вводятся системы аудита эффективности, бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), контракты с чиновниками, где вознаграждение увязывается с выполнением целевых показателей.

2. Децентрализация и автономия

Государственные ведомства дробятся на более мелкие, специализированные и полуавтономные единицы (агентства, исполнительные органы). Управляющим таких единиц предоставляется оперативная самостоятельность в распоряжении бюджетом, найме персонала и выборе методов работы, в обмен на жёсткую ответственность за конечный результат.

3. Внедрение рыночных механизмов

Создание «внутренних рынков» или «квази-рынков» (quasi-markets) внутри государственного сектора. Модели «покупатель-продавец» (purchaser-provider split), когда государственный заказчик (министерство) отделён от поставщика услуг (агентства, больница, школа). Конкуренция между агентствами, а также с частными компаниями за право предоставлять государственные услуги. Приватизация государственных предприятий и активов, аутсорсинг непрофильных функций (охрана, уборка, IT-услуги).

4. Клиентоориентированность («человек-клиент»)

Граждане рассматриваются как клиенты государственных услуг. Внедряются «Хартии клиентов» (Citizen’s Charter), стандарты обслуживания (например, «ответ в течение 10 дней»), механизмы обратной связи и подачи жалоб. Устанавливается «право выбора» поставщика услуги (например, школы или врача).

5. Управление по контракту

Отказ от системы пожизненного найма и чётких должностных инструкций (свойственных бюрократии). Широкое применение срочных персональных контрактов с руководителями и госслужащими. Оплата труда по результатам, строгая система аттестации. Руководители агентств получают статус, близкий к CEO частной компании.

6. Профессиональный менеджмент

Государственными органами должны управлять профессиональные менеджеры (специалисты по управлению), а не «чиновники-администраторы». Предполагается передача полномочий от политических назначенцев к карьерным руководителям-управленцам с финансовой, экономической или бизнес-подготовкой.

Критика NPM (Нового государственного менеджмента)

Начиная с конца 1990-х годов, накопилось значительное количество критических замечаний в адрес NPM. Основные аргументы критиков таковы:

• Фрагментация государственного управления. Разделение на множество автономных агентств привело к потере координации, дублированию функций и возникновению «силосных» структур, что затрудняло решение комплексных межведомственных проблем (синдром «разбитой бюрократии» — «bureaucracy bashing»).
• Размывание публичных ценностей. Ориентация на клиента и прибыльность часто приводила к игнорированию фундаментальных принципов государственности: справедливости, равенства, законности, подотчётности перед обществом. Критики утверждали, что NPM превращает государство из защитника общих интересов в поставщика платных услуг, что может ущемлять права незащищённых слоёв населения.
• «Охота за показателями» (Gaming the system). Аудит эффективности и KPI породили явление, при котором государственные служащие были сосредоточены на достижении формальных цифр (сокращение времени ожидания, количество выполненных процедур), а не на реальном улучшении качества жизни. Высокие формальные показатели могли сочетаться с падением реального качества обслуживания, манипуляциями статистикой и переносом нагрузки между отчётными периодами.
• Усложнение контроля и подотчётности. Многоуровневая система контрактов, аутсорсинга и агентов требовала сложной и дорогой системы мониторинга. Конфликты между политическими и административными уровнями управления обострились.
• Рост неравенства. В тех сферах, где «внутренние рынки» функционировали плохо (например, в здравоохранении), конкуренция могла приводить к концентрации услуг в богатых районах и их исчезновению в бедных.

Влияние NPM в России

Попытки внедрения элементов NPM в России начались в 1990-е — начале 2000-х годов, в ходе административной реформы. Ключевые российские инициативы, опирающиеся на идеи NPM:

• Административная реформа (2003—2010 гг.): внедрение «регламентов» (стандартов предоставления государственных услуг), «электронного правительства» (МФЦ, портал «Госуслуги»), переход на однокассовое финансирование бюджетных учреждений, оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти (система KPI).
• Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР, с 2004 г.): утверждение целевых программ, введение государственных заданий для бюджетных учреждений, ориентация расходов на измеримые цели.
• Создание автономных учреждений (с 2006 г.): появление новой формы АУ (автономное учреждение), которая даёт бюджетному учреждению больше хозяйственной самостоятельности, чем казённое учреждение, приближая его к модели полуавтономного агентства.
• Аутсорсинг и принцип «одного окна»: передача части функций (клининг, IT, охрана) частным компаниям, работа МФЦ как единого поставщика услуг.

Вместе с тем, российские учёные и практики (в частности, доктор экономических наук Т.В. Зайцева) отмечают, что полное внедрение чистого NPM в России столкнулось с рядом трудностей, таких как:

• Сохранение высокой степени централизации и закрытости принятия решений.
• Неразвитость конкуренции на квази-рынках (доминирование государственных монополистов).
• Формальный характер подотчётности (преобладание «бумажных отчётов» над реальной эффективностью).
• Сохранение сильного административного контроля над автономными учреждениями.

Во второй половине 2000-х — 2010-х годах в мире начался постепенный отход от «чистого» NPM в сторону концепции «Совместного / Общественного управления» (New Public Governance, NPG) и «Цифрового государства» (Digital Era Government, DEG), которые пытаются преодолеть фрагментацию и клиентоцентричность NPM за счёт более глубокой коллаборации и межведомственной интеграции. Тем не менее, множество элементов NPM прочно вошли в современную административную практику и в России, и за рубежом.

Источники

• Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons? Public Administration, 69(1), 3–19.
• Osborne, D., & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. Addison-Wesley.
• Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public Management Reform: A Comparative Analysis—Into the Age of Austerity (4th ed.). Oxford University Press.
• Кучеров, А.В., Зайцева, Т.В. (2007). Новое государственное управление (New Public Management) и его влияние на административные реформы в странах Европы и России. Вопросы государственного и муниципального управления, №1.
• Дегтярев, А.А. (2009). Административные реформы в России: зарубежный опыт и отечественная практика. М.: РОССПЭН.
• О замере эффективности: Radin, B. A. (2006). Challenging the Performance Movement: Accountability, Complexity, and Democratic Values. Georgetown University Press.