Отмена прямых выборов губернаторов

Отмена прямых выборов губернаторов — это политико-правовая реформа в Российской Федерации, проводившаяся в 2004—2005 годах, в результате которой был изменён порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ (губернатора, президента республики, главы администрации) с прямых всенародных выборов на процедуру наделения полномочиями по представлению Президента России законодательным органом региона. Данная мера стала частью централизации государственной власти, известной как «вертикаль власти», и была отменена в 2012 году с возвращением прямых выборов, однако с рядом ограничений.

История

Предпосылки и введение (1990-е — 2004)

В 1990-х годах, после распада СССР, в России сложилась система, при которой главы регионов избирались прямым тайным голосованием населения. Первые такие выборы прошли в 1991—1993 годах, а к 1996 году они стали обязательными для всех субъектов федерации. Эта модель рассматривалась как элемент демократизации и децентрализации, однако на практике привела к усилению региональных элит, росту сепаратистских настроений (особенно в национальных республиках, таких как Татарстан и Чечня) и ослаблению федерального центра.

К началу 2000-х годов президент Владимир Путин инициировал политику укрепления «вертикали власти». После трагедии в Беслане (сентябрь 2004 года) Путин выступил с обращением к нации, в котором предложил изменить порядок формирования региональной власти, мотивируя это необходимостью повышения эффективности борьбы с терроризмом и обеспечения единства страны. 13 сентября 2004 года был анонсирован законопроект, отменяющий прямые выборы.

Законодательное оформление (2004—2005)

11 декабря 2004 года Государственная дума приняла, а 19 декабря одобрил Совет Федерации Федеральный закон № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“». Закон был подписан президентом 20 декабря 2004 года и вступил в силу с 1 января 2005 года.

Согласно новому порядку:

• Кандидатуру на пост губернатора вносил Президент России.
• Законодательное собрание региона (региональный парламент) должно было утвердить или отклонить предложенную кандидатуру.
• В случае двукратного отклонения президент имел право распустить региональный парламент.
• Губернатор мог быть отстранён от должности президентом в случае утраты доверия, ненадлежащего исполнения обязанностей или нарушения законодательства.

Период действия (2005—2012)

С 2005 по 2012 год все главы субъектов РФ назначались по этой процедуре. На практике это привело к тому, что региональные лидеры стали полностью зависимы от федерального центра, а их карьера определялась лояльностью Кремлю. В этот период произошла массовая смена губернаторов: многие «старые» региональные элиты были заменены на выходцев из федеральных структур (например, из администрации президента, силовых ведомств или крупных государственных корпораций). Критики называли эту систему «назначенчеством» и отмечали снижение политической конкуренции и ответственности губернаторов перед населением.

Возвращение прямых выборов (2012)

В 2011 году, после массовых протестов против фальсификаций на выборах в Государственную думу, президент Дмитрий Медведев в послании Федеральному собранию (декабрь 2011 года) предложил вернуть прямые выборы глав регионов. Соответствующий закон (№ 40-ФЗ) был принят 2 мая 2012 года и вступил в силу 1 июня 2012 года. Однако возврат был неполным: были введены так называемые «муниципальные фильтры» — кандидат должен был собрать подписи депутатов муниципальных образований (от 5 до 10% от их общего числа), что фактически давало возможность действующей власти контролировать допуск оппонентов к выборам.

Механизм отмены

Процедура наделения полномочиями

По закону 2004 года, президент за 90 дней до истечения срока полномочий действующего губернатора вносил в региональный парламент кандидатуру. Парламент обязан был рассмотреть её в течение 14 дней. Решение принималось простым большинством голосов. Если кандидатура отклонялась, президент вносил новую. После второго отклонения президент имел право назначить временно исполняющего обязанности губернатора и распустить парламент.

Критерии отбора кандидатов

Формально критерии не были прописаны в законе, что давало президенту широкие дискреционные полномочия. На практике учитывались:

• Лояльность федеральному центру.
• Отсутствие коррупционных скандалов.
• Управленческий опыт.
• Принадлежность к «Единой России» (партия власти).

Классификация и виды

Отмена прямых выборов губернаторов в России не была уникальным явлением. В мировой практике существуют различные модели замещения должностей глав регионов:

Прямые выборы

• США — губернаторы штатов избираются населением.
• Индия — губернаторы штатов назначаются президентом страны.
• Германия — премьер-министры земель избираются ландтагами (земельными парламентами).

Назначение

• Китай — главы провинций назначаются центральным правительством.
• Казахстан — до 2021 года акимы (главы) областей назначались президентом, затем частично введены выборы.

Смешанные системы

• Россия (с 2012 года) — прямые выборы с муниципальным фильтром.
• Франция — региональные советы избираются, а их председатели становятся главами регионов.

Применение и значение

Политическое значение

Отмена прямых выборов стала ключевым элементом централизации власти в России. Она позволила:

• Устранить региональные элиты, нелояльные Кремлю.
• Обеспечить единообразие законодательства и политики.
• Ускорить проведение федеральных реформ (например, монетизация льгот в 2005 году).
• Снизить уровень политической конкуренции в регионах.

Экономическое значение

Назначенные губернаторы были менее склонны к популистским решениям, но более ориентированы на выполнение федеральных программ. В то же время отмечалось снижение инвестиционной привлекательности регионов из-за отсутствия прямой ответственности перед местным бизнесом и населением.

Социальное значение

Опросы общественного мнения (данные «Левада-центра» — организация признана иноагентом в РФ) показывали, что в 2005—2010 годах около 60% россиян поддерживали отмену выборов, считая, что это повышает эффективность управления. Однако к 2012 году поддержка снизилась до 40%, а запрос на прямые выборы вырос.

Критика

Отмена прямых выборов подвергалась критике со стороны оппозиционных партий (КПРФ, «Яблоко»), правозащитников и ряда политологов. Основные аргументы:

• Нарушение принципов федерализма — регионы лишились самостоятельности, превратившись в административные единицы.
• Снижение легитимности власти — губернаторы воспринимались как «ставленники Москвы», а не как представители интересов населения.
• Коррупция — назначенческие схемы создавали почву для сговора между федеральным центром и региональными элитами.
• Отсутствие обратной связи — губернаторы не зависели от избирателей, что снижало их мотивацию решать местные проблемы.

Интересные факты

• Первым губернатором, назначенным по новой процедуре, стал Дмитрий Зеленин в Тверской области (январь 2005 года).
• В 2009 году президент Дмитрий Медведев предлагал ввести «президентский фильтр» — возможность президента назначать губернаторов без согласия парламента, но эта идея не была реализована.
• После возврата прямых выборов в 2012 году некоторые регионы (например, Дагестан, Ингушетия) отказались от них, сохранив назначение через парламент.
• В 2019 году в Хакасии и Приморье прямые выборы привели к победе кандидатов от КПРФ, что вызвало скандалы и попытки отменить результаты.

Источники

• Федеральный закон № 159-ФЗ от 20 декабря 2004 года «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“».
• Федеральный закон № 40-ФЗ от 2 мая 2012 года «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“».
• Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 13 сентября 2004 года.
• Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 года.
• Данные опросов «Левада-центра» (организация признана иноагентом в РФ) за 2005—2012 годы.
• Научные статьи: «Институт губернаторства в России: от выборов к назначению и обратно» (автор — А. В. Кынев, 2013).