Правительство национального согласия

Правительство национального согласия — это коалиционное правительство, формируемое в условиях глубокого политического кризиса, гражданской войны или иностранной интервенции с целью восстановления государственного суверенитета, стабильности и легитимности власти. Обычно создаётся при посредничестве международных организаций (ООН, Африканский союз, Лига арабских государств) и включает представителей противоборствующих политических сил, этнических групп или вооружённых формирований. Основная задача такого правительства — проведение переходного периода, включающего прекращение огня, реформу силовых структур, подготовку к всеобщим выборам и восстановление экономики. Термин наиболее часто применяется к Ливии (2015—2021), Йемену (с 2014 года) и Сирии (2013—2014), хотя в разное время использовался и в других странах, например, в Ливане, Афганистане и Сомали.

История возникновения

Концепция правительства национального согласия (ПНС) восходит к практике «правительств национального единства», которые создавались в Европе в XIX—XX веках для преодоления последствий войн или революций (например, в Великобритании в 1931 году). Однако в современном значении термин утвердился после окончания Холодной войны, когда ООН и региональные организации начали активно применять механизмы «миростроительства» (peacebuilding) в постконфликтных государствах.

Первым значимым прецедентом стало создание ПНС в Сомали в 1991 году после свержения Мохамеда Сиада Барре, однако оно не смогло остановить гражданскую войну и распалось. В 2000-х годах практика получила развитие в Либерии, Сьерра-Леоне и Кот-д’Ивуаре, где ПНС способствовали переходу к демократическим выборам. Наибольшую известность и критику приобрели попытки формирования ПНС в Ливии и Йемене после «арабской весны».

Типология и механизмы формирования

По способу легитимации

• Международно-признанные — создаются при поддержке ООН и признаются большинством государств мира. Пример: Правительство национального согласия Ливии (2015—2021).
• Внутренние — формируются исключительно национальными политическими силами без внешнего вмешательства. Пример: Правительство национального единства Непала (2008—2009).
• Гибридные — сочетают внешнее посредничество с внутренними договорённостями. Пример: Правительство национального согласия Йемена (с 2014 года).

По составу участников

• Инклюзивные — включают все основные политические партии, этнические и религиозные группы. Пример: Правительство национального единства ЮАР (1994—1996).
• Ограниченные — объединяют только часть конфликтующих сторон, исключая радикальные группировки. Пример: Правительство национального согласия Ливии (исключало сторонников Каддафи).

По целям

• Переходные — создаются на ограниченный срок (обычно 1—2 года) для проведения выборов.
• Постоянные — функционируют до завершения конституционной реформы и стабилизации ситуации.

Примеры правительств национального согласия

Ливия (2015—2021)

После свержения Муаммара Каддафи в 2011 году Ливия погрузилась в гражданскую войну между двумя центрами власти: Правительством национального единства в Триполи (поддерживаемым ООН и западными странами) и Парламентом в Тобруке (поддерживаемым Египтом и ОАЭ). В декабре 2015 года при посредничестве ООН было подписано Схиратское соглашение, учредившее Правительство национального согласия (ПНС) во главе с Фаизом Сараджем. ПНС контролировало западную часть страны, но не смогло объединить вооружённые силы, а в 2019 году столкнулось с наступлением Ливийской национальной армии Халифы Хафтара. В марте 2021 года ПНС было заменено Правительством национального единства, созданным по итогам Форума ливийского политического диалога.

Йемен (с 2014 года)

В 2014 году хуситы (вооружённая группировка, поддерживаемая Ираном) захватили столицу Сану, вынудив президента Абд-Раббу Мансура Хади бежать. В 2015 году началась интервенция коалиции во главе с Саудовской Аравией. В декабре 2023 года при посредничестве ООН было сформировано Правительство национального согласия, включающее представителей хуситов, партии «Всеобщий народный конгресс» и южных сепаратистов. Однако соглашение не привело к прекращению огня, и к 2024 году Йемен оставался разделённым на три зоны контроля.

Сирия (2013—2014)

В 2013 году, на фоне гражданской войны, оппозиционные силы сформировали Сирийское правительство национального согласия, которое контролировало отдельные районы на севере страны. Оно не было признано международным сообществом и фактически распалось после начала российской военной операции в 2015 году.

Критика и ограничения

Правительства национального согласия часто подвергаются критике по нескольким причинам:

• Неэффективность — из-за внутренних разногласий и отсутствия единой команды такие правительства редко способны проводить реформы и обеспечивать безопасность.
• Легитимность — многие ПНС воспринимаются населением как «навязанные извне» и не пользуются доверием.
• Коррупция — в условиях отсутствия контроля и слабости институтов члены ПНС нередко используют власть для личного обогащения.
• Продолжение конфликта — в ряде случаев (Ливия, Йемен) создание ПНС не остановило боевые действия, а лишь закрепило разделение страны.

Сравнение с другими формами переходных правительств

Значение и перспективы

Правительства национального согласия остаются одним из немногих инструментов международного сообщества для урегулирования затяжных конфликтов. Их успех зависит от готовности сторон к компромиссу, наличия внешнего давления и финансовой поддержки, а также от способности обеспечить безопасность граждан. В 2020-х годах практика ПНС столкнулась с кризисом доверия: ни одно из созданных за последние десятилетие правительств не смогло полностью выполнить свои задачи. Тем не менее, в условиях отсутствия альтернатив (например, военной интервенции или распада государства) механизм ПНС продолжает применяться, в том числе в Судане, Мали и на Гаити.

Источники

• Доклад ООН «Ливия: путь к миру» (2015)
• Аналитический центр «Chatham House»: «Правительства национального единства: опыт и уроки» (2018)
• Статья в журнале «Foreign Affairs»: «The Limits of National Unity Governments» (2020)
• Материалы Института Ближнего Востока (Россия) — «Правительства национального согласия в арабском мире» (2021)
• Доклад Международной кризисной группы «Йемен: после соглашения» (2023)