Пророгация парламента

Пророгация парламента — это прерогатива главы государства (монарха или президента) досрочно прервать текущую сессию (сессионный период) законодательного органа власти без его полного роспуска, с фиксацией даты начала следующей сессии. В отличие от перерыва в работе (рецесса) или фактического роспуска, пророгация прекращает рассмотрение всех неоконченных законопроектов и аннулирует повестку дня, требуя возобновления законодательного процесса с нуля в новом сессионном периоде.

Данный механизм является частью конституционного права в странах с Вестминстерской моделью парламентаризма (Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия), а также применяется в ограниченном виде в ряде других государств. Пророгация не затрагивает срок полномочий парламента (который фиксирован), а лишь приостанавливает и перезагружает его работу.

Юридическая природа и отличия от смежных институтов

Пророгация существенно отличается от двух смежных, но не идентичных процедур:

• Роспуск парламента — полное прекращение полномочий депутатов до истечения срока, с назначением внеочередных выборов. При пророгации депутаты сохраняют свои мандаты, но не могут работать в комитетах и на пленарных заседаниях до начала новой сессии.
• Перерыв в работе (рецесс) — временное прекращение заседаний (например, на летние или рождественские каникулы) без аннулирования текущей повестки. Законопроекты, находившиеся на рассмотрении, сохраняют свой статус. При пророгации все незавершённые законопроекты «погибают» (англ. whip — утрата актуальности), их повторное внесение происходит с начальных этапов процедуры.

Ключевое последствие пророгации — «обнуление» законодательной работы. Правительство получает возможность избавиться от «подвисших» или политически неудобных инициатив и начать сессию с чистой повесткой, а парламентская оппозиция лишается инструментов воздействия (запросов, вопросов, вотумных процедур) до возобновления работы.

История возникновения

Институт пророгации восходит к средневековым английским обычаям и королевским прерогативам (prerogativa regis). Первоначально монарх (король или королева) единолично определял, когда и как долго будет заседать парламент, что фактически было инструментом контроля над законодательной властью. Первый задокументированный случай применения пророгации в форме, близкой к современной, относится к 1566 году, когда королева Елизавета I приостановила работу парламента, чтобы избежать обсуждения вопроса о престолонаследии.

В ходе Английской революции XVII века и последующей Славной революции (1688) королевская прерогатива была существенно ограничена. Билль о правах 1689 года закрепил, что парламент имеет право собираться регулярно, а его работа не может быть произвольно приостановлена на длительный срок. Тем не менее право пророгации осталось за монархом, но перестало быть безусловным: оно было ограничено требованием, чтобы перерывы между сессиями не превышали определённого срока (в Великобритании — не более 12 месяцев). Позднее, с развитием парламентской демократии, пророгация стала формальным актом по совету премьер-министра, а не личным решением главы государства.

Механизм пророгации в разных странах

Великобритания

В Соединённом Королевстве пророгация является прерогативой монарха (формально) по рекомендации премьер-министра (фактически). Процедура включает:

• Указ Тайного совета (Privy Council order), который утверждает новую дату начала сессии.
• Официальное закрытие сессии на заседании Палаты лордов (с участием королевского комиссара). Палата общин формально вызывается на это заседание, но её члены не обязаны присутствовать.
• Официальная речь монарха (или комиссара) о причинах пророгации.
• После пророгации парламент собирается на новую сессию, которая открывается Тронной речью, зачитываемой монархом.

До 2019 года пророгация была технической процедурой, не вызывавшей серьёзных политических споров. Однако в сентябре 2019 года премьер-министр Борис Джонсон рекомендовал королеве Елизавете II пророгировать парламент на пять недель (с 10 сентября по 14 октября) — это был самый длинный перерыв в работе за десятилетия. Оппозиция и часть консерваторов сочли это попыткой помешать парламенту предотвратить «жёсткий» выход из Европейского союза (Brexit). Верховный суд Великобритании 24 сентября 2019 года единогласно признал данную пророгацию незаконной, постановив, что она была совершена с намерением воспрепятствовать осуществлению парламентом его конституционных функций. Это решение стало историческим прецедентом, ограничившим применение королевской прерогативы.

Канада

В Канаде пророгация находится в ведении генерал-губернатора (представителя монарха) по совету премьер-министра. В XX—XXI веках пророгация неоднократно использовалась для того, чтобы избежать вотума недоверия или отложить рассмотрение правительственных скандалов. Наиболее яркие случаи:

• 2008 год — премьер-министр Стивен Харпер, столкнувшись с угрозой коалиционного вотума недоверия, попросил генерал-губернатора Микаэль Жан пролонгировать работу парламента. Пророгация была предоставлена, что позволило правительству остаться у власти.
• 2020 год — премьер-министр Джастин Трюдо внёс предложение о пророгации парламента на фоне расследования деятельности благотворительной организации WE Charity, что также было воспринято оппозицией как попытка избежать отчётности.

Австралия

В Австралии пророгация (по конституции — прерогатива генерал-губернатора) используется редко, обычно в конце года перед ежегодными летними каникулами. Как и в Великобритании, она ведёт к аннулированию нерассмотренных законопроектов. В 2016 году генерал-губернатор при пророгации приостановил работу обеих палат на короткий период, после чего началась новая сессия.

Другие страны

• Индия — президент страны имеет право пророгировать парламент по совету премьер-министра. Обычно это происходит в преддверии всеобщих выборов или в конце финансового года.
• Япония — император по представлению правительства может пророгировать Палату советников (верхнюю палату). Нижняя палата (Палата представителей) в таком случае отправляет своих членов на перевыборы (роспуск).
• Швеция — конституционная реформа 1974 года упразднила право монарха на пророгацию. В настоящее время парламент (Риксдаг) заседает непрерывно, а сессии не имеют фиксированных дат начала и окончания.

Критика и споры

Основная критика в адрес института пророгации заключается в том, что он может использоваться исполнительной властью (премьер-министром) как средство политического манипулирования. Возможность «обнулить» повестку и временно заблокировать работу оппозиции создаёт риск злоупотреблений, особенно в периоды политических кризисов. Решение Верховного суда Великобритании 2019 года фактически установило, что пророгация не может быть использована для того, чтобы «фрустрировать» (воспрепятствовать) деятельность парламента — то есть для целей, противоречащих конституционным принципам.

В Канаде пророгация часто критикуется как инструмент «ухода» правительства от ответственности (например, в 2008 и 2020 годах). В ответ на это в ряде стран (включая Канаду) обсуждается введение ограничений на длительность или частоту применения пророгации.

В отдельных юрисдикциях (например, в Новой Зеландии) пророгация заменена более простой процедурой — перерывом между сессиями, при котором незавершённые законопроекты не аннулируются. Однако в большинстве стран Вестминстерской системы институт сохраняется как часть конституционного права.

Интересные факты

• Самая длительная непрерывная пророгация в истории Великобритании (1611–1614) была установлена королём Яковом I и длилась почти 2 года — парламент не заседал с февраля 1611 по апрель 1614 года (так называемый «Замороженный парламент»).
• В Канаде рекорд по числу пророгаций за одно премьерство принадлежит Уилфриду Лорье (1896–1911), который пролонгировал парламент 7 раз за 15 лет.
• В 2020 году парламент Новой Зеландии был пролонгирован на три недели, чтобы отсрочить дебаты по законопроекту о реформе избирательной системы — оппозиция назвала это «тактической игрой» правительства.

Источники

• Blackstone, William. Commentaries on the Laws of England. — Oxford: Clarendon Press, 1765–1769 (глава «Of the Parliament»).
• Bagehot, Walter. The English Constitution. — London: Chapman and Hall, 1867.
• R v. Prime Minister and the Advocate General for Scotland (the Cherry/Miller case) — Judgment of the Supreme Court of the United Kingdom, [2019] UKSC 41.
• Heath, Andrew. Prerogative Powers of the Crown. — Oxford University Press, 2019.
• Jenkins, Simon. How the British Constitution Works. — Penguin Books, 2015.
• Конституции зарубежных государств (Великобритания, Канада, Австралия).