Резерв универсального обслуживания

Резерв универсального обслуживания — это целевой денежный фонд, формируемый операторами сети связи общего пользования в Российской Федерации для обеспечения возмещения убытков оператору универсального обслуживания, оказывающему услуги связи в труднодоступных, малонаселенных или экономически невыгодных регионах. Фонд создан в соответствии с Федеральным законом «О связи» (№ 126-ФЗ от 07.07.2003) и предназначен для поддержания доступности базовых услуг связи (телефонной связи и доступа в интернет) для всех граждан, независимо от места их проживания.

История создания

Идея создания резерва универсального обслуживания возникла в начале 2000-х годов в рамках реформы телекоммуникационной отрасли России. До этого момента обязанность по обеспечению связью отдаленных территорий лежала на государственном операторе «Ростелеком» (в то время — ОАО «Ростелеком»), который нес убытки из-за нерентабельности таких проектов. С принятием закона «О связи» в 2003 году была введена концепция универсального обслуживания, предполагающая, что все операторы связи, работающие на территории РФ, вносят обязательные отчисления в специальный резерв. Эти средства затем направляются оператору универсального обслуживания, который по конкурсу выбирается государством для оказания услуг в конкретных регионах.

Первые отчисления начали поступать в 2005 году, а полноценное функционирование резерва стартовало с 2006 года, когда были определены правила его формирования и расходования. Изначально ставка отчислений составляла 1,2% от доходов операторов от услуг связи, но в 2014 году она была снижена до 1,2% от выручки, полученной от оказания услуг присоединения и пропуска трафика, что существенно уменьшило объем фонда. В 2020 году, в связи с развитием цифровых технологий и необходимостью обеспечения доступа в интернет в отдаленных районах, правила были скорректированы: резерв начал использоваться в том числе для строительства волоконно-оптических линий связи (ВОЛС) и установки точек доступа Wi-Fi.

Правовая основа

Формирование и использование резерва универсального обслуживания регулируется главой 8 Федерального закона «О связи» (№ 126-ФЗ) и постановлениями Правительства РФ. Основные нормативные акты:

• Постановление Правительства РФ № 637 от 21.10.2004 «Об утверждении Правил формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания».
• Приказ Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ (Минцифры) о порядке отбора оператора универсального обслуживания.

Согласно законодательству, резерв является федеральной собственностью, но не входит в состав бюджетов бюджетной системы РФ. Средства резерва находятся на специальном счете в Федеральном казначействе и не могут быть использованы на иные цели, кроме компенсации убытков оператору универсального обслуживания.

Источники формирования

Основным источником пополнения резерва являются обязательные отчисления операторов сети связи общего пользования. Размер отчисления устанавливается в процентах от доходов оператора, полученных от оказания услуг связи, за вычетом налога на добавленную стоимость (НДС). Ставка отчисления составляет 1,2% от указанных доходов. Операторы обязаны ежеквартально перечислять средства в резерв.

Дополнительными источниками могут быть:

• добровольные взносы юридических и физических лиц;
• штрафы за нарушение правил формирования резерва;
• доходы от временного размещения свободных средств резерва на депозитах в банках (с 2020 года — только в уполномоченных банках, соответствующих требованиям Минцифры).

По данным Минцифры, ежегодный объем отчислений в резерв составляет около 12–15 миллиардов рублей (в 2023 году — примерно 14,2 млрд руб.). Однако из-за снижения ставки в 2014 году и роста числа операторов, освобожденных от уплаты (например, операторы с доходами менее 1 млн рублей в квартал), реальный объем фонда сократился по сравнению с пиковыми значениями 2010-х годов.

Расходование средств

Средства резерва расходуются исключительно на возмещение убытков оператору универсального обслуживания, который оказывает услуги связи в рамках государственного контракта. Убытки включают разницу между фактическими затратами оператора и доходами от оказания услуг, а также затраты на строительство и эксплуатацию инфраструктуры.

Основные направления расходования:

• Обеспечение таксофонной связи — установка и обслуживание таксофонов в населенных пунктах с численностью населения от 500 до 1000 человек. К 2023 году количество таксофонов в России сократилось до 48 тысяч (с 150 тысяч в 2010 году) из-за развития мобильной связи.
• Организация точек доступа в интернет — установка пунктов коллективного доступа (ПКД) и Wi-Fi-точек в населенных пунктах с численностью от 100 до 500 человек. С 2020 года приоритет отдается строительству ВОЛС для подключения таких точек.
• Строительство линий связи — прокладка волоконно-оптических линий до отдаленных сел и деревень в рамках проекта «Устранение цифрового неравенства» (УЦН). В 2021–2023 годах было построено более 10 тысяч километров ВОЛС, что позволило подключить к интернету около 2 тысяч населенных пунктов.
• Компенсация убытков от предоставления услуг по сниженным тарифам — например, для социально незащищенных категорий граждан (пенсионеры, инвалиды) или для школ и больниц в отдаленных районах.

Оператор универсального обслуживания

Оператор универсального обслуживания определяется по результатам конкурса, проводимого Минцифры. С 2006 года эту функцию выполняет ПАО «Ростелеком» — крупнейший российский оператор связи, который в 2023 году обслуживал более 90% всех точек универсального обслуживания. Конкурс проводится раз в 5 лет, и «Ростелеком» неизменно выигрывает его, так как обладает необходимой инфраструктурой и опытом работы в труднодоступных регионах.

Оператор обязан:

• обеспечивать бесперебойную работу таксофонов и точек доступа;
• предоставлять услуги связи по тарифам, утвержденным государством (например, стоимость минуты разговора с таксофона не может превышать 0,5 рубля);
• отчитываться о расходовании средств резерва перед Минцифры и Федеральным казначейством.

Критика и проблемы

Резерв универсального обслуживания неоднократно подвергался критике со стороны экспертов и участников рынка. Основные претензии:

• Неэффективность расходования — значительная часть средств (до 30% в отдельные годы) тратилась на содержание таксофонов, которые фактически не используются из-за распространения мобильной связи. По данным Счетной палаты РФ, в 2020 году среднее количество звонков с одного таксофона составляло менее 1 в день.
• Монополизация — отсутствие реальной конкуренции при выборе оператора универсального обслуживания. «Ростелеком» на протяжении 15 лет остается единственным участником конкурсов, что, по мнению критиков, снижает стимулы к оптимизации затрат.
• Недостаточное финансирование — снижение ставки отчислений в 2014 году привело к дефициту средств на строительство ВОЛС. В 2022 году Минцифры оценивало потребность в дополнительном финансировании программы УЦН в 50 миллиардов рублей.
• Проблемы с доступом в интернет — в 2023 году, по данным Роскомнадзора, около 10% населенных пунктов России (преимущественно в Сибири и на Дальнем Востоке) не имели доступа к широкополосному интернету, несмотря на работу резерва.

Перспективы развития

В 2023–2024 годах Минцифры разработало проект реформы системы универсального обслуживания, предусматривающий:

• постепенный отказ от таксофонов в пользу мобильной связи и интернета;
• увеличение ставки отчислений до 1,5% от доходов операторов;
• привлечение к конкурсам операторов мобильной связи (например, МТС, «Билайн», «Мегафон») для расширения географии покрытия;
• внедрение механизма «социального тарифа» для жителей отдаленных районов.

Ожидается, что к 2027 году резерв универсального обслуживания будет полностью переориентирован на финансирование проектов по устранению цифрового неравенства, а таксофоны сохранятся только в населенных пунктах с населением менее 100 человек.

Источники

1. Федеральный закон «О связи» от 07.07.2003 № 126-ФЗ (глава 8).
2. Постановление Правительства РФ от 21.10.2004 № 637 «Об утверждении Правил формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания».
3. Отчет Счетной палаты РФ о результатах аудита эффективности использования средств резерва универсального обслуживания (2021).
4. Данные Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ (официальный сайт, раздел «Универсальные услуги связи»).
5. Материалы ПАО «Ростелеком» о реализации проекта «Устранение цифрового неравенства» (2022–2023).