Статья 2(1) МПЭСКП

Статья 2(1) Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах — это ключевое положение международного договора, закрепляющее общее обязательство государств-участников по обеспечению прав, признаваемых в Пакте. Данная норма устанавливает принцип прогрессивной реализации прав и запрет дискриминации, определяя правовой механизм, посредством которого государства обязуются гарантировать экономические, социальные и культурные права (ЭСКП) всем лицам, находящимся под их юрисдикцией.

Текст и содержание

Статья 2(1) МПЭСКП гласит:

«Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности, в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы постепенно обеспечить полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер».

Ключевые элементы

Норма содержит несколько взаимосвязанных компонентов, которые в совокупности формируют обязательство государства:

• Обязательство «принять меры» — государство должно активно действовать, а не бездействовать. Это предполагает разработку национальных стратегий, планов и программ, направленных на реализацию ЭСКП. Принятие мер не является разовым актом, а представляет собой непрерывный процесс.
• «В максимальных пределах имеющихся ресурсов» — это оговорка, признающая, что полная реализация прав может быть затруднена из-за ограниченности финансовых, человеческих и природных ресурсов. Однако она не освобождает государство от ответственности: оно обязано использовать все доступные ресурсы максимально эффективно и целенаправленно для достижения прогресса. Даже в условиях экономического спада государство должно демонстрировать, что оно предпринимает усилия, соразмерные имеющимся возможностям.
• «Постепенно обеспечить полное осуществление» — принцип прогрессивной реализации. Он признаёт, что некоторые права (например, право на достаточный уровень жизни или на наивысший достижимый уровень здоровья) не могут быть гарантированы немедленно. Однако «постепенность» не означает бесконечного откладывания. Государство обязано демонстрировать измеримый прогресс, двигаясь к полной реализации прав, и не допускать регресса (ухудшения положения) без веских оснований.
• «Всеми надлежащими способами» — предполагает гибкость в выборе инструментов: законодательные, административные, судебные, экономические и образовательные меры. Особо выделяются законодательные меры, но они не являются единственными. К надлежащим способам относятся также разработка политик, создание институтов, мониторинг и сбор данных.
• «В индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества» — признаётся, что реализация ЭСКП может требовать не только внутренних усилий, но и международной солидарности. Развитые страны могут оказывать помощь (финансовую, техническую) развивающимся, а последние — использовать эту помощь для выполнения своих обязательств.

Принцип прогрессивной реализации

Прогрессивная реализация — центральная концепция статьи 2(1). Она отличает МПЭСКП от Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП), где обязательства носят более немедленный характер. Однако Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (КЭСКП) — орган, контролирующий соблюдение Пакта — неоднократно подчёркивал, что прогрессивность не означает бессрочности.

Обязательства немедленного действия

Даже в рамках прогрессивной реализации существуют обязательства, которые должны выполняться немедленно:

• Запрет дискриминации (статья 2(2) МПЭСКП) — действует незамедлительно и не подлежит постепенному введению.
• Обязательство «принять меры» — должно выполняться с момента вступления Пакта в силу для государства.
• Обязательство не допускать регресса — любое ухудшение в сфере ЭСКП должно быть обосновано и временно.
• Минимальное основное содержание (core minimum) — государство обязано обеспечить хотя бы минимальный уровень каждого права, независимо от имеющихся ресурсов.

Критерии оценки прогресса

Для оценки выполнения статьи 2(1) КЭСКП использует критерии:

• Наличие национальной стратегии — документа, определяющего цели, сроки и ресурсы для реализации каждого права.
• Мониторинг и сбор данных — государство должно собирать статистику, позволяющую отслеживать динамику.
• Участие гражданского общества — прозрачность и вовлечённость общественности в процесс принятия решений.
• Обоснованность регрессивных мер — если государство отменяет или сокращает социальные программы, оно должно доказать, что это необходимо и что были рассмотрены альтернативы.

Запрет дискриминации (статья 2(2))

Хотя формально запрет дискриминации закреплён в отдельном пункте статьи 2, он неразрывно связан с пунктом 1. Статья 2(2) гласит:

«Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются гарантировать, что права, провозглашённые в настоящем Пакте, будут осуществляться без какой бы то ни было дискриминации, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства».

Характер обязательства

В отличие от прогрессивной реализации, запрет дискриминации является обязательством немедленного действия. Государство не может ссылаться на нехватку ресурсов для оправдания дискриминационной практики. Дискриминация должна быть устранена незамедлительно, как в законодательстве, так и на практике.

Основания дискриминации

Перечень оснований в статье 2(2) не является исчерпывающим. КЭСКП признаёт, что дискриминация может происходить и по другим признакам, таким как инвалидность, возраст, сексуальная ориентация, гендерная идентичность, статус ВИЧ-инфицированного и другие. Государства обязаны принимать меры для предотвращения дискриминации по любым необоснованным основаниям.

Практическое применение

Статья 2(1) МПЭСКП имеет прямое значение для правоприменительной практики, особенно в контексте докладов государств-участников и рассмотрения индивидуальных жалоб (для стран, признавших компетенцию КЭСКП по Факультативному протоколу).

Примеры из практики КЭСКП

• Дело о регрессивных мерах в Испании (2016) — КЭСКП признал, что сокращение социальных выплат в период экономического кризиса может быть оправдано, если государство докажет, что были исчерпаны все альтернативы и что меры носят временный характер.
• Дело о дискриминации в образовании (2018) — КЭСКП указал, что отказ в доступе к высшему образованию по признаку этнической принадлежности является прямым нарушением статьи 2(2) и не может быть оправдан нехваткой ресурсов.

Значение для России

Российская Федерация является участницей МПЭСКП с 1973 года. В своих докладах КЭСКП Россия регулярно отчитывается о мерах, принимаемых для реализации прав на труд, социальное обеспечение, образование и здравоохранение. Основные замечания КЭСКП в адрес России касаются:

• Недостаточной борьбы с дискриминацией в сфере труда (в частности, по возрасту и полу).
• Неравенства в доступе к социальным услугам между регионами.
• Необходимости более системного мониторинга прогресса в реализации ЭСКП.

Критика и ограничения

Статья 2(1) подвергается критике за свою расплывчатость и возможность злоупотребления оговоркой об «имеющихся ресурсах». Некоторые государства используют её как оправдание для бездействия или для проведения регрессивных реформ. Критики также указывают на то, что принцип «постепенности» ослабляет обязательный характер Пакта и делает его менее эффективным по сравнению с МПГПП.

Тем не менее, КЭСКП и международное правовое сообщество последовательно развивают доктрину, ограничивающую возможности злоупотреблений. В частности, бремя доказывания того, что все имеющиеся ресурсы были использованы, лежит на государстве, а не на заявителе.

Источники

• Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966).
• Замечание общего порядка № 3 Комитета по экономическим, социальным и культурным правам (1990) — «Природа обязательств государств-участников (статья 2(1) Пакта)».
• Замечание общего порядка № 20 КЭСКП (2009) — «Недискриминация в отношении экономических, социальных и культурных прав (статья 2(2) Пакта)».
• Факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (2008).
• Доклады КЭСКП по итогам рассмотрения докладов государств-участников (в частности, России — 2017, 2022).