Закон о бюджете и государственных счетах 2011 года

Закон о бюджете и государственных счетах 2011 года (англ. Budget and Government Accounts Act 2011) — это законодательный акт, принятый в Соединённом Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, который внёс изменения в порядок управления государственными финансами, установил новые правила бюджетного планирования и отчётности, а также закрепил создание независимого Управления по бюджетной ответственности (Office for Budget Responsibility, OBR). Закон был принят в рамках политики жёсткой экономии, проводимой коалиционным правительством Дэвида Кэмерона, и направлен на сокращение дефицита государственного бюджета и повышение прозрачности фискальной политики.

История

Предпосылки принятия

В 2010 году, после мирового финансового кризиса 2008–2009 годов, Великобритания столкнулась с рекордным дефицитом государственного бюджета, превышавшим 10 % ВВП. Пришедшее к власти в мае 2010 года коалиционное правительство консерваторов и либерал-демократов объявило о необходимости резкого сокращения государственных расходов. В июне 2010 года канцлер казначейства Джордж Осборн представил чрезвычайный бюджет, который предусматривал меры по снижению дефицита. Одним из ключевых элементов этой политики стало создание независимого органа для оценки бюджетных прогнозов — Управления по бюджетной ответственности, которое было учреждено временно в мае 2010 года. Для придания этому органу постоянного статуса и закрепления его полномочий на законодательном уровне был разработан Закон о бюджете и государственных счетах 2011 года.

Принятие и вступление в силу

Законопроект был внесён на рассмотрение парламента в 2011 году. Он прошёл все стадии обсуждения в Палате общин и Палате лордов и получил королевскую санкцию 23 ноября 2011 года. Закон вступил в силу немедленно, за исключением некоторых положений, для которых были установлены более поздние сроки введения. Принятие закона сопровождалось широкими дебатами: оппозиционные лейбористы критиковали закон за чрезмерную жёсткость бюджетных правил, а также за то, что он, по их мнению, ограничивал возможности правительства по стимулированию экономики в периоды рецессии.

Основные положения

Управление по бюджетной ответственности (OBR)

Закон официально учредил Управление по бюджетной ответственности (OBR) как независимый неведомственный государственный орган. OBR получил следующие полномочия и обязанности:

• Подготовка и публикация экономических и фискальных прогнозов. OBR обязан не реже двух раз в год (обычно одновременно с бюджетом и осенним заявлением) публиковать прогнозы по основным макроэкономическим показателям (ВВП, инфляция, занятость) и по состоянию государственных финансов (дефицит, государственный долг, налоговые поступления).
• Оценка вероятности достижения правительством своих фискальных целей. OBR проверяет, насколько реалистичны бюджетные планы правительства, и даёт заключение о том, с какой вероятностью они будут выполнены.
• Анализ долгосрочной устойчивости государственных финансов. OBR публикует ежегодный доклад о фискальной устойчивости, в котором оценивает, насколько текущая бюджетная политика соответствует долгосрочным демографическим и экономическим тенденциям.
• Независимость. Закон гарантирует, что OBR не может получать указаний от правительства по содержанию своих прогнозов. Руководитель OBR назначается канцлером казначейства после консультаций с парламентским комитетом и утверждается Палатой общин. Срок полномочий руководителя — пять лет, с возможностью однократного продления.

Новые фискальные правила

Закон закрепил на законодательном уровне ряд фискальных правил, которым должно следовать правительство:

• Правило «дополнительных заимствований» (supplementary borrowing rule). Правительство может увеличивать государственный долг только в случае, если это необходимо для финансирования дополнительных инвестиций, и при условии, что текущий дефицит бюджета (без учёта инвестиций) будет сокращаться к концу прогнозного периода.
• Правило «устойчивого долга» (sustainable debt rule). К концу прогнозного периода (обычно следующего пятилетнего срока) государственный долг как доля ВВП должен стабильно снижаться.
• Обязательство по сокращению дефицита. Правительство обязалось сократить циклически скорректированный дефицит бюджета (дефицит с учётом экономического цикла) до определённого уровня к указанному сроку.

Эти правила были введены для того, чтобы ограничить возможности правительства наращивать долг и дефицит, а также для повышения доверия инвесторов к британской экономике. Однако закон предусматривал, что правила могут быть временно приостановлены в случае «серьёзного экономического спада» или «чрезвычайных обстоятельств».

Изменения в бюджетном процессе

Закон внёс изменения в процедуру рассмотрения и утверждения бюджета:

• Обязательное представление фискального плана. Правительство обязано публиковать вместе с бюджетом детальный фискальный план, который включает прогнозы OBR, цели по дефициту и долгу, а также оценку рисков.
• Усиление роли парламента. Закон потребовал, чтобы бюджетные решения, особенно касающиеся изменения налогов и государственных расходов, проходили более тщательное обсуждение в парламенте. В частности, было введено требование о проведении «бюджетных слушаний» (budget hearings) в профильных комитетах Палаты общин.
• Прозрачность отчётности. Закон обязал правительство публиковать ежеквартальные отчёты об исполнении бюджета, а также ежегодные отчёты о состоянии государственных счетов, которые должны быть проверены Национальным аудиторским управлением (National Audit Office).

Государственные счета и отчётность

Закон ужесточил требования к ведению государственных счетов:

• Единые стандарты учёта. Все государственные органы обязаны вести бухгалтерский учёт в соответствии с Международными стандартами финансовой отчётности (МСФО), адаптированными для государственного сектора.
• Консолидированная отчётность. Правительство обязано ежегодно публиковать консолидированный отчёт о состоянии государственных счетов, который включает данные всех министерств, ведомств и государственных корпораций.
• Аудит. Все государственные счета подлежат обязательному аудиту со стороны Национального аудиторского управления, которое представляет отчёты парламенту.

Критика и последствия

Критика

Закон о бюджете и государственных счетах 2011 года подвергался критике с разных сторон:

• Экономическая жёсткость. Многие экономисты, в том числе из Международного валютного фонда (МВФ), отмечали, что введение жёстких фискальных правил в условиях слабого восстановления экономики после кризиса может привести к затяжной рецессии. Действительно, в 2012–2013 годах экономика Великобритании росла медленнее, чем прогнозировалось, что связывали с политикой жёсткой экономии.
• Ограничение демократической ответственности. Критики утверждали, что передача полномочий по прогнозированию и оценке бюджетной политики независимому органу (OBR) снижает ответственность правительства перед избирателями. Правительство, по их мнению, могло ссылаться на «независимые» прогнозы OBR, чтобы оправдать непопулярные меры.
• Недостаточная гибкость. Фискальные правила, закреплённые в законе, не учитывали возможность внезапных экономических шоков (например, пандемии COVID-19). В 2020 году правительство было вынуждено временно приостановить действие этих правил, чтобы финансировать экстренные меры поддержки экономики.

Последствия

Несмотря на критику, закон оказал значительное влияние на бюджетную политику Великобритании:

• Повышение прозрачности. Публикация регулярных и независимых прогнозов OBR сделала бюджетный процесс более открытым. Граждане и инвесторы получили возможность оценивать реалистичность правительственных планов.
• Снижение дефицита. К 2015 году дефицит бюджета сократился с 10 % ВВП в 2010 году до примерно 4 % ВВП. Это позволило стабилизировать государственный долг, хотя его абсолютный уровень продолжал расти.
• Доверие рынков. Закон способствовал сохранению высокого кредитного рейтинга Великобритании (хотя в 2013 году агентство Moody’s понизило рейтинг с AAA до Aa1, что связывали с медленным восстановлением экономики). Инвесторы положительно оценили институциональные реформы.
• Международное влияние. Опыт Великобритании по созданию независимого фискального органа был заимствован рядом других стран, включая Австралию, Канаду и некоторые страны Европейского союза.

Значение

Закон о бюджете и государственных счетах 2011 года стал важной вехой в развитии британской системы государственных финансов. Он закрепил принципы независимого фискального надзора, прозрачности и долгосрочной устойчивости. Несмотря на то, что в 2020 году из-за пандемии COVID-19 правительство временно приостановило действие фискальных правил, сам закон остаётся в силе и продолжает определять рамки бюджетной политики. В 2022 году правительство Риши Сунака объявило о возвращении к фискальным правилам, близким к тем, что были установлены законом 2011 года, что свидетельствует о его долгосрочном влиянии.

Источники

• Закон о бюджете и государственных счетах 2011 года (текст закона, опубликованный на сайте законодательства Великобритании).
• Отчёты Управления по бюджетной ответственности (OBR) за 2011–2022 годы.
• Публикации Национального аудиторского управления (NAO) по вопросам государственных счетов.
• Аналитические статьи Института фискальных исследований (Institute for Fiscal Studies) о фискальных правилах Великобритании.
• Материалы Международного валютного фонда (МВФ) о фискальной политике Великобритании.