Закон о независимых прокурорах

Закон о независимых прокурорах (в официальной терминологии США — Закон о независимых адвокатах, Ethics in Government Act of 1978, Title VI) — федеральный закон США, принятый в 1978 году, который устанавливал процедуру назначения независимого лица (специального прокурора, позже переименованного в независимого адвоката) для расследования возможных нарушений закона высшими должностными лицами исполнительной власти, включая президента, вице-президента, членов кабинета и руководителей федеральных агентств. Закон был принят в ответ на Уотергейтский скандал и действовал до 1999 года, когда его действие не было продлено Конгрессом.

История принятия

Предпосылки: Уотергейтский скандал

Непосредственным поводом для разработки закона стал Уотергейтский скандал (1972–1974). В ходе расследования взлома штаб-квартиры Демократической партии в отеле «Уотергейт» выяснилось, что к преступлению причастны сотрудники администрации президента Ричарда Никсона. Генеральный прокурор США Эллиот Ричардсон назначил специального прокурора Арчибальда Кокса, однако в октябре 1973 года Никсон приказал уволить Кокса («Резня в субботу вечером»), что вызвало масштабный политический кризис. Это продемонстрировало уязвимость системы, где назначение и увольнение следователя зависело от воли исполнительной власти.

Разработка и принятие

После отставки Никсона в 1974 году Конгресс США начал работу над законодательством, которое создало бы механизм независимого расследования в отношении высших должностных лиц. Закон был принят в 1978 году как часть более широкого Закона об этике в правительстве (Ethics in Government Act). Основная идея заключалась в том, чтобы вывести процесс назначения следователя из-под контроля Министерства юстиции и передать его судебной власти.

Основные положения закона

Механизм назначения

Закон предусматривал следующую процедуру:

1. Генеральный прокурор (министр юстиции) получал информацию о возможном нарушении закона должностным лицом, подпадающим под действие закона.
2. Если прокурор находил основания для расследования, он обращался в специальную коллегию Апелляционного суда округа Колумбия.
3. Коллегия из трех судей назначала независимого адвоката (до 1983 года — специального прокурора) с определёнными полномочиями.
4. Независимый адвокат получал бюджет, персонал и право вести расследование, предъявлять обвинения и передавать дела в суд.
5. Уволить независимого адвоката мог только генеральный прокурор, и только по строго определённым основаниям (недееспособность, грубое нарушение закона, конфликт интересов).

Сфера действия

Закон распространялся на:

• Президента и вице-президента США;
• Членов кабинета (министров);
• Руководителей федеральных агентств и комиссий;
• Высших должностных лиц избирательных кампаний;
• Других лиц, определённых генеральным прокурором.

Срок действия

Закон был временным и требовал периодического продления. Он переутверждался в 1982, 1987 и 1993 годах. В 1999 году, после истечения срока действия, Конгресс не стал его продлевать.

Практика применения

Основные расследования

За время действия закона было назначено более 20 независимых адвокатов. Наиболее известные расследования:

• Уотергейт (1973–1974) — хотя формально закон ещё не был принят, прецедент с назначением специального прокурора Арчибальда Кокса стал основой для будущего закона.
• Иран-контрас (1986–1993) — независимый адвокат Лоуренс Уолш расследовал тайную продажу оружия Ирану и финансирование контрас в Никарагуа. Расследование длилось шесть лет, обвинения были предъявлены нескольким высокопоставленным чиновникам, включая министра обороны Каспара Уайнбергера.
• Уайтуотер (1994–1998) — независимый адвокат Кеннет Старр расследовал финансовые сделки президента Билла Клинтона и его жены Хиллари Клинтон в Арканзасе. В ходе расследования выяснились обстоятельства отношений Клинтона с Моникой Левински, что привело к процедуре импичмента президента в 1998 году.
• Дело Майка Эспи (1994) — расследование в отношении министра сельского хозяйства Майка Эспи, обвинённого в коррупции. Эспи был осуждён и приговорён к тюремному заключению.

Критика и проблемы

Закон подвергался критике с обеих сторон политического спектра:

• Политизация расследований — критики утверждали, что независимые адвокаты часто выходили за рамки первоначального мандата и вели расследования, мотивированные политической оппозицией. Особенно это проявилось в деле Кеннета Старра, который расследовал не только финансовые дела Клинтона, но и его личную жизнь.
• Чрезмерная длительность и стоимость — расследования могли длиться годами и стоить десятки миллионов долларов. Расследование Лоуренса Уолша обошлось в 47 миллионов долларов.
• Отсутствие подотчётности — независимые адвокаты не подчинялись Министерству юстиции и не были обязаны отчитываться перед Конгрессом, что создавало риск злоупотреблений.
• Нарушение принципа разделения властей — некоторые юристы считали, что закон нарушает конституционное разделение властей, передавая судебной власти функции, традиционно принадлежащие исполнительной.

Отмена и последствия

Истечение срока действия

В 1999 году, после истечения срока действия закона, Конгресс США не принял новый закон о продлении. К тому моменту репутация института независимых адвокатов была сильно подорвана делом Старра. Республиканцы, контролировавшие Конгресс, не хотели создавать механизм, который мог бы быть использован против их президента, а демократы опасались повторения «охоты на ведьм» в стиле Старра.

Замена на внутренние процедуры

После отмены закона расследования в отношении высших должностных лиц стали проводиться в рамках обычных процедур Министерства юстиции. В 1999 году министерство выпустило внутренний регламент, который позволял генеральному прокурору назначать специальных следователей (Special Counsel) в особых случаях, но с сохранением контроля за их действиями.

Назначение специальных следователей в XXI веке

Несмотря на отмену закона, практика назначения специальных следователей сохранилась. Наиболее известные примеры:

• Расследование Джеймса Коми (2016–2017) — расследование использования частного почтового сервера Хиллари Клинтон.
• Расследование Роберта Мюллера (2017–2019) — расследование возможного вмешательства России в выборы 2016 года и связей с избирательной кампанией Дональда Трампа. Мюллер был назначен заместителем генерального прокурора Родом Розенстайном.
• Расследование Джона Дарема (2020–2023) — расследование происхождения расследования о вмешательстве России.

Оценки и наследие

Влияние на правовую систему

Закон о независимых прокурорах стал важным прецедентом в американском праве, продемонстрировав как преимущества, так и недостатки создания полностью независимого следственного органа. Он показал, что полная независимость от исполнительной власти может привести к отсутствию подотчётности и политизации.

Международный опыт

Идея независимых следователей была заимствована некоторыми странами. Например, в Южной Корее после коррупционных скандалов 2010-х годов были созданы специальные прокуроры для расследования дел высших должностных лиц.

В культуре

Деятельность независимых адвокатов, особенно Кеннета Старра, стала сюжетом для многочисленных книг, документальных фильмов и художественных произведений. Расследование Уотергейта легло в основу фильма «Вся президентская рать» (1976), а дело Левински — в основу сериала «Скандал» (2018).

Источники

• Ethics in Government Act of 1978 (Pub.L. 95–521, 92 Stat. 1824)
• Report of the Independent Counsel: In re Madison Guaranty Savings and Loan Association (1998)
• Lawrence E. Walsh. Firewall: The Iran-Contra Conspiracy and Cover-up (1997)
• Ken Gormley. The Death of American Virtue: Clinton vs. Starr (2010)
• Bob Woodward. The Last of the President's Men (2015)
• Congressional Research Service. The Independent Counsel Statute: History and Issues (1999)