Закон Пендлтона¶

Закон Пендлтона — федеральный закон США, принятый в 1883 году и официально названный «Акт о реформе гражданской службы» (Pendleton Civil Service Reform Act). Закон установил систему найма на государственную службу на основе профессиональных качеств и конкурсных экзаменов, а не политических связей или принадлежности к партии, и положил конец так называемой «системе добычи» (spoils system), существовавшей в США с 1820-х годов.

¶Предпосылки принятия

¶Система добычи

До 1883 года федеральные должности в США замещались по принципу политического патронажа. Победившая на президентских выборах партия раздавала государственные посты своим сторонникам, часто некомпетентным. Эта практика, названная «системой добычи» (от фразы сенатора Уильяма Марси «побеждённому — добыча»), вела к коррупции, неэффективности управления и частой смене кадров при каждой смене администрации. Президент Джеймс Гарфилд, пытавшийся провести ограниченные реформы, столкнулся с жёстким сопротивлением своей же партии.

¶Убийство президента Гарфилда

Непосредственным толчком к принятию закона стало убийство президента Джеймса Гарфилда 2 июля 1881 года. Стрелявший, Чарльз Гито, был психически нестабильным юристом, который тщетно добивался назначения на консульскую должность. Полагая, что именно Гарфилд лично виноват в отказе, Гито совершил покушение. Хотя суд признал Гито невменяемым и казнил, общественное возмущение патологической системой патронажа достигло апогея. Гибель президента стала катализатором давно назревавшей реформы.

¶История принятия

¶Авторство

Законопроект разработал и внёс сенатор-демократ от штата Огайо Джордж Пендлтон. Ранее он был сторонником «системы добычи», но под влиянием общественного мнения и убийства Гарфилда изменил позицию. Проект поддерживал президент Честер Артур (сам выходец из системы патронажа, но осознавший её порочность). Закон был принят Конгрессом 16 января 1883 года и подписан Артуром 27 января 1883 года.

¶Дебаты в Конгрессе

В ходе обсуждения основное сопротивление оказывали консервативные республиканцы (так называемые «стойкие»), извлекавшие выгоду из патронажа. Они утверждали, что конкурсные экзамены являются «прусской» бюрократической затеей, ограничивающей свободу президента. Демократы и прогрессивные республиканцы («полукровки») настаивали, что профессиональная служба повысит эффективность и снизит коррупцию. Компромиссом стало то, что закон распространялся не на все должности сразу, а лишь на часть — около 10 % федеральных служащих (в основном почтовых и таможенных чиновников).

¶Основные положения

¶Комиссия по гражданской службе

Закон учреждал независимую Комиссию по гражданской службе США (U.S. Civil Service Commission) из трёх человек, назначаемых президентом с совета и согласия Сената. Комиссия разрабатывала правила, проводила экзамены и контролировала их соблюдение.

¶Конкурсные экзамены

Для замещения должностей в «классифицированной» части государственной службы вводились обязательные открытые конкурсные экзамены. Преимущество при найме получали кандидаты, показавшие наилучшие результаты.

¶Принцип заслуг

Закон кодифицировал несколько правил:

При найме учитываются только профессиональные качества, а не политические взгляды.
Запрещено увольнять государственных служащих за отказ участвовать в политической деятельности или вносить взносы в партийные фонды.
Запрещены политические требования к соискателям (например, рекомендации от депутатов).
Введён испытательный срок (обычно 6 месяцев).

¶Политическая нейтральность

Государственным служащим (в «классифицированной» службе) запрещалось заниматься активной политической деятельностью — агитировать, собирать пожертвования, баллотироваться на выборные должности. Это отделяло карьерных чиновников от политических назначенцев.

¶Последствия и эволюция

¶Масштаб охвата

Первоначально под действие закона подпадало около 10 % федеральных служащих. Постепенно, при последующих президентах (Кливленд, Тафт, Вильсон) охват расширялся. К 1930-м годам более 80 % федеральных должностей стали «классифицированными» и защищёнными от политического произвола.

¶Создание современной бюрократии

Закон Пендлтона считается основой современной профессиональной гражданской службы США. Он ввёл в Америке меритократию (власть заслуг) в государственном управлении, подобно системам, уже существовавшим в Великобритании (с 1854 года) и Германии. Снизилась коррупция при назначениях, повысилась стабильность кадров.

¶Критика и исключения

Несмотря на успехи, закон критиковали за создание «неприкасаемой» бюрократии, не подотчётной избранным президентам. Кроме того, из-под его действия были выведены:

Высшие политические должности (министры, послы, главы агентств) — их назначают по политическому принципу.
Должности «С» (Schedule C) — около 4 000 мест, заполняемых по патронажу для обеспечения политического контроля над ведомствами.

¶Наследие

Закон Пендлтона остаётся краеугольным камнем реформы гражданской службы. Его принципы (конкурс, политическая нейтральность) были закреплены и расширены Законом о реформе гражданской службы 1978 года (Civil Service Reform Act), который заменил Комиссию на Управление по персоналу (OPM) и Совет по защите систем заслуг (MSPB).