Методика проведения антикоррупционной экспертизы

Методика проведения антикоррупционной экспертизы — это совокупность правил, процедур и приёмов, применяемых для выявления в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов — положений, которые способствуют или могут способствовать проявлениям коррупции. Антикоррупционная экспертиза является обязательным элементом правотворческого процесса в Российской Федерации, направленным на профилактику коррупции и повышение качества законодательства. Её проведение регламентируется Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

История и нормативная основа

Потребность в систематической антикоррупционной экспертизе возникла в России в середине 2000-х годов, когда стала очевидной неэффективность исключительно репрессивных мер борьбы с коррупцией. В 2008 году был принят Национальный план противодействия коррупции, который предусматривал введение обязательной экспертизы проектов законов. В 2009 году был принят базовый закон № 172-ФЗ, установивший правовые и организационные основы проведения экспертизы. В 2010 году Правительство утвердило методику её проведения, которая с тех пор неоднократно уточнялась (последние существенные изменения вносились в 2015 и 2020 годах). Параллельно развивалась ведомственная методическая база, в частности, приказы Минюста России, регулирующие порядок аккредитации независимых экспертов.

Цели и задачи

Основная цель антикоррупционной экспертизы — устранение из нормативных актов положений, создающих предпосылки для коррупционных проявлений. Конкретные задачи включают:

• выявление коррупциогенных факторов;
• оценку степени их влияния на возможность коррупции;
• подготовку заключений с рекомендациями по устранению выявленных факторов;
• повышение прозрачности и предсказуемости правового регулирования;
• снижение рисков злоупотребления должностными полномочиями.

Субъекты проведения

В Российской Федерации антикоррупционную экспертизу проводят три категории субъектов:

1. Прокуратура РФ — проводит экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Прокуроры вправе требовать изменения или отмены актов, содержащих коррупциогенные факторы.
2. Органы юстиции — Министерство юстиции РФ и его территориальные органы проводят экспертизу проектов федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, а также нормативных актов федеральных органов исполнительной власти при их государственной регистрации.
3. Независимые эксперты — физические и юридические лица, аккредитованные Минюстом России. Они проводят экспертизу на добровольной основе, их заключения носят рекомендательный характер, но подлежат обязательному рассмотрению разработчиком акта.

Методика выявления коррупциогенных факторов

Методика, утверждённая постановлением Правительства РФ № 96, устанавливает исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов, которые подразделяются на две основные группы: факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, и факторы, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Факторы первой группы (широкие пределы усмотрения)

• Широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределённость сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов власти. Например, норма, позволяющая должностному лицу «в случае необходимости» продлить срок рассмотрения заявления без указания критериев такой необходимости.
• Определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения действий органами власти, если это не связано с реализацией прав граждан. Например, «орган вправе запросить дополнительные документы» — без указания, в каких случаях это допустимо.
• Выборочное изменение объёма прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для отдельных категорий лиц. Например, предоставление льгот по усмотрению чиновника, а не на основании объективных критериев.
• Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — передача на усмотрение подзаконного акта вопросов, которые должны регулироваться законом. Например, закон устанавливает, что «порядок предоставления субсидий определяется Правительством», не задавая при этом никаких рамок.
• Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — выход органа за пределы своих полномочий, что создаёт возможность для произвольного регулирования.

Факторы второй группы (обременительные требования)

• Отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения действий, сроков, перечня документов. Например, закон требует «согласования» с органом, но не устанавливает, как и в какие сроки оно проводится.
• Отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления прав, который обычно должен реализовываться через публичные торги. Например, передача государственного имущества без аукциона по «согласованию» с чиновником.
• Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права — установление неопределённых, трудновыполнимых или обременительных требований. Например, требование предоставить десятки справок, большинство из которых орган может запросить самостоятельно в рамках межведомственного взаимодействия.
• Злоупотребление правом заявителя — отсутствие чёткого запрета на неоднократное обращение с одним и тем же заявлением, что позволяет затягивать процесс или создавать «административный барьер».
• Юридико-лингвистическая неопределённость — использование оценочных понятий («разумный срок», «существенный ущерб», «в исключительных случаях»), которые не раскрыты в тексте акта.

Порядок проведения экспертизы

Процедура включает несколько этапов:

1. Инициирование — экспертиза проводится на стадии разработки проекта акта (обязательно) или уже принятого акта (по поручению, плану или обращению).
2. Анализ текста — эксперт изучает нормативный акт на предмет наличия коррупциогенных факторов. Используются методы логического, системного, грамматического и функционального анализа.
3. Выявление факторов — фиксация конкретных норм, содержащих признаки коррупциогенности. Каждый фактор должен быть обоснован ссылкой на текст акта и методику.
4. Подготовка заключения — документ содержит описание выявленных факторов, их классификацию, а также предложения по устранению. Заключение независимого эксперта направляется разработчику.
5. Рассмотрение заключения — разработчик обязан рассмотреть заключение независимого эксперта в 30-дневный срок (срок может быть продлён) и направить мотивированный ответ о согласии или несогласии с выводами.

Особенности проведения экспертизы различными субъектами

Прокурорская экспертиза носит обязательный характер и может проводиться как по собственной инициативе прокурора, так и по обращениям граждан и организаций. Прокурор вправе принести протест на акт, содержащий коррупциогенные факторы, или обратиться в суд с требованием о признании его недействующим.

Экспертиза Минюста России осуществляется в рамках государственной регистрации нормативных актов. Если в акте выявлены коррупциогенные факторы, он не подлежит регистрации и возвращается разработчику на доработку.

Независимая экспертиза проводится аккредитованными экспертами за счёт собственных средств (безвозмездно). Аккредитация осуществляется Минюстом России на 5 лет. Эксперт должен иметь высшее юридическое образование и не менее 5 лет стажа по юридической специальности. Заключение независимого эксперта не является обязательным для разработчика, но его игнорирование может быть обжаловано в вышестоящий орган или прокуратуру.

Критика и проблемы

Несмотря на формальную проработанность методики, на практике антикоррупционная экспертиза сталкивается с рядом проблем:

• Формальный подход — нередко экспертиза проводится поверхностно, выявляются только очевидные факторы, а сложные схемы коррупциогенности (например, связанные с неформальными полномочиями) остаются незамеченными.
• Независимость экспертов — аккредитованные эксперты часто аффилированы с государственными органами или не имеют реальной возможности влиять на содержание актов.
• Отсутствие санкций — за включение коррупциогенных факторов в акт не установлено ответственности для разработчика, что снижает стимулы к качественной проработке.
• Сложность оценки — некоторые коррупциогенные факторы (например, «широта дискреционных полномочий») субъективны и трудно доказуемы.

Международный опыт

В зарубежных странах применяются схожие методики, но с некоторыми отличиями. Например, в США антикоррупционная экспертиза (regulatory impact analysis) включает обязательную оценку издержек и выгод регулирования, а также анализ рисков коррупции. В странах Европейского союза широко используется метод «checklist» — перечень вопросов, на которые разработчик должен ответить, чтобы исключить коррупциогенные положения. В Великобритании и Австралии активно применяется «коррупционный тест» — анализ того, как норма может быть использована в коррупционных целях.

Источники

1. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
2. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
3. Методические рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Минюстом России).
4. Национальный план противодействия коррупции на 2021–2024 годы (утв. Указом Президента РФ).
5. Кабанов П.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: учебное пособие. — М.: Юрайт, 2020.
6. Тихомиров Ю.А. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. — М.: Норма, 2018.