Балийский план действий

Балийский план действий (англ. Bali Action Plan, BAP) — это документ, принятый 15 декабря 2007 года на 13-й Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) и 3-й встрече сторон Киотского протокола, проходивших на острове Бали (Индонезия). План действий определил долгосрочный процесс переговоров по новому климатическому соглашению, которое должно было прийти на смену Киотскому протоколу после окончания его первого периода обязательств в 2012 году. Документ заложил основу для так называемого «Балийского дорожного плана» (Bali Roadmap) и стал важнейшим этапом на пути к Копенгагенскому соглашению 2009 года и Парижскому соглашению 2015 года.

История принятия

Предпосылки

К 2007 году стало очевидно, что Киотский протокол, принятый в 1997 году, имеет ограниченный охват: он устанавливал обязательства по сокращению выбросов парниковых газов только для развитых стран (Приложение I), а развивающиеся страны (включая Китай и Индию) не имели количественных целей. Кроме того, первый период обязательств по Протоколу (2008–2012) приближался к завершению, а США, крупнейший эмитент на тот момент, так и не ратифицировали документ. Международное сообщество осознавало необходимость более всеобъемлющего и долгосрочного соглашения, которое бы охватило всех крупных эмитентов.

Переговоры на Бали

Конференция в Бали (COP13) проходила с 3 по 15 декабря 2007 года. В ней участвовали делегации из более чем 180 стран. Основной задачей было согласовать рамки для будущих переговоров. Переговоры шли напряжённо, вплоть до последнего дня. Ключевым спорным вопросом стала позиция США, которые настаивали на добровольных, а не обязательных целях для развивающихся стран. В итоге, после длительных консультаций и вмешательства представителей Европейского союза и делегации Папуа — Новой Гвинеи, США согласились на компромиссный текст. План действий был принят 15 декабря 2007 года.

Содержание Балийского плана действий

Балийский план действий представляет собой рамочный документ, который определяет пять ключевых направлений (так называемых «строительных блоков») для будущего климатического режима:

1. Общее видение долгосрочного сотрудничества (Shared vision): Конференция сторон признала необходимость долгосрочного глобального сокращения выбросов парниковых газов. План призвал к разработке общего видения, включая долгосрочную глобальную цель по снижению выбросов.
2. Смягчение последствий (Mitigation): Этот блок был разделён на три категории:

• Развитые страны: принятие обязательных количественных целей и временных рамок по ограничению и сокращению выбросов.
• Развивающиеся страны: принятие «поддающихся измерению, отчётности и проверке» (MRV) действий по смягчению последствий, поддерживаемых технологиями, финансированием и наращиванием потенциала со стороны развитых стран.
• Сокращение выбросов от обезлесения и деградации лесов (REDD): включение механизмов стимулирования для сохранения лесов.

1. Адаптация (Adaptation): Усиление международного сотрудничества для поддержки адаптации к неизбежным изменениям климата, особенно в наиболее уязвимых развивающихся странах.
2. Технологии (Technology): Разработка и передача экологически чистых технологий развивающимся странам для содействия как смягчению, так и адаптации.
3. Финансирование (Financing): Обеспечение новых и дополнительных финансовых ресурсов, включая инвестиции и потоки средств, для поддержки действий развивающихся стран.

Балийский дорожный план

Балийский план действий стал центральным элементом Балийского дорожного плана (Bali Roadmap) — более широкого пакета решений, принятых на конференции. Дорожный план включал в себя:

• Сам Балийский план действий.
• Решения по дальнейшей работе в рамках Киотского протокола (AWG-KP).
• Решения по долгосрочному сотрудничеству в рамках Конвенции (AWG-LCA).

Дорожный план установил чёткий график: переговоры должны были завершиться к 15-й Конференции сторон (COP15) в Копенгагене в декабре 2009 года. Для этого были созданы две рабочие группы:

• Специальная рабочая группа по дальнейшим обязательствам для стран Приложения I в рамках Киотского протокола (AWG-KP) — занималась пересмотром целей для развитых стран.
• Специальная рабочая группа по долгосрочному сотрудничеству в рамках Конвенции (AWG-LCA) — занималась реализацией Балийского плана действий, включая действия развивающихся стран.

Критика и последствия

Критика

• Неопределённость целей: План не содержал конкретных цифр по сокращению выбросов ни для развитых, ни для развивающихся стран. Критики отмечали, что это лишь рамочный документ, а не обязательное соглашение.
• Размывание ответственности: Развивающиеся страны (особенно Китай и Индия) настаивали на принципе «общей, но дифференцированной ответственности» (CBDR). План ввёл понятие «поддающихся измерению, отчётности и проверке» действий для развивающихся стран, что некоторые развитые страны трактовали как возможность требовать обязательств от всех, что подрывало дух Киотского протокола.
• Слабость механизмов: Механизмы финансирования и передачи технологий были прописаны расплывчато, без конкретных сумм и обязательств.

Последствия

• Копенгагенское соглашение (2009): Переговоры по Балийскому плану привели к принятию Копенгагенского соглашения, которое, хотя и не стало юридически обязательным, установило цель по удержанию роста глобальной температуры ниже 2 °C и заложило основу для системы добровольных национальных целей (INDC).
• Парижское соглашение (2015): Многие элементы Балийского плана, такие как дифференциация обязательств, механизмы прозрачности и финансирования, были развиты и формализованы в Парижском соглашении. Принцип «общей, но дифференцированной ответственности» остался центральным, но был адаптирован к современным реалиям.
• REDD+: Идея сокращения выбросов от обезлесения, заложенная в Балийском плане, привела к созданию механизма REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation), который стал важной частью климатической политики многих стран, особенно тропических.

Значение

Балийский план действий стал поворотным моментом в международной климатической политике. Он впервые официально признал, что развивающиеся страны также должны вносить вклад в сокращение выбросов, хотя и с учётом их национальных условий и при поддержке развитых стран. План заложил институциональную и концептуальную основу для перехода от двухуровневой системы Киотского протокола (развитые — развивающиеся) к более гибкой и всеобъемлющей системе, которая в итоге была реализована в Парижском соглашении. Несмотря на свою рамочную природу и последующую критику, Балийский план действий остаётся важным историческим документом, который определил траекторию глобальных климатических переговоров на последующие десятилетия.

Источники

• Решение 1/CP.13 «Балийский план действий» (UNFCCC, 2007).
• «Балийский дорожный план: обзор» (UNFCCC, 2007).
• «Климатические переговоры: от Бали до Копенгагена» (World Resources Institute, 2008).
• «История климатической дипломатии» (М. Б. Бекетов, 2015).