Договор Чикаго

Договор Чикаго (полное официальное название — Конвенция о международной гражданской авиации, англ. Convention on International Civil Aviation) — это многостороннее межгосударственное соглашение, устанавливающее правовые и организационные основы международных воздушных сообщений. Принят 7 декабря 1944 года на Международной конференции по гражданской авиации в Чикаго (США), вступил в силу 4 апреля 1947 года. Договор является основополагающим документом современной системы международной авиации, на базе которого создана Международная организация гражданской авиации (ИКАО) — специализированное учреждение ООН.

История

Предпосылки и контекст

К началу Второй мировой войны развитие авиационной техники значительно опередило существовавшую правовую базу. Действовавшая с 1919 года Парижская конвенция о регулировании воздушных передвижений, а также Гаванская конвенция 1928 года охватывали лишь ограниченный круг вопросов и не предусматривали единого механизма регулирования. С началом войны большинство международных воздушных сообщений было прервано, а авиационная промышленность получила мощный импульс развития, что сделало очевидной необходимость создания новой универсальной системы.

Чикагская конференция (1944)

В ноябре — декабре 1944 года по инициативе правительства США в Чикаго прошла международная конференция с участием представителей 52 государств (СССР участвовал, но не подписал итоговые документы). Основными задачами конференции были:

• выработка принципов и правил международных воздушных сообщений;
• создание постоянной международной организации для координации авиационной деятельности;
• решение вопросов о коммерческих правах (свободах воздуха).

В ходе конференции развернулась острая дискуссия между сторонниками либерализации авиарынка (США, предлагавшие полную свободу коммерческих перевозок) и сторонниками более жёсткого регулирования (Великобритания и ряд других стран, настаивавших на сохранении государственного контроля над авиаперевозками). Компромисс был достигнут путём включения в итоговый документ лишь базовых принципов, а вопросы коммерческих прав были вынесены в отдельные соглашения (Соглашение о транзите и Соглашение о воздушном транспорте).

Вступление в силу и последующее развитие

Договор вступил в силу 4 апреля 1947 года, после ратификации 26 государствами. В тот же день начала свою работу ИКАО. СССР присоединился к Чикагской конвенции 14 ноября 1970 года. За десятилетия существования в текст конвенции неоднократно вносились поправки (всего принято более 200 поправок), касающиеся технических стандартов, процедур безопасности, авиационной безопасности, охраны окружающей среды и других аспектов.

Структура и основные положения

Договор Чикаго состоит из преамбулы, 22 разделов (96 статей) и 19 приложений (стандартов и рекомендуемых практик). Основные положения можно разделить на несколько блоков.

Принципы суверенитета и юрисдикции

Статья 1 конвенции закрепляет фундаментальный принцип: «Договаривающиеся государства признают, что каждое государство обладает полным и исключительным суверенитетом над воздушным пространством, расположенным над его территорией». Это означает, что воздушное пространство государства является его неотъемлемой частью, и полёты иностранных воздушных судов допускаются только с его разрешения.

Свободы воздуха

Конвенция не устанавливает автоматического права на коммерческие перевозки. Вместо этого она закрепляет пять «свобод воздуха» (на практике — до девяти), которые государства могут предоставлять друг другу на двусторонней основе:

1. Право на транзитный пролёт без посадки.
2. Право на посадку для технических целей (дозаправка, ремонт).
3. Право высаживать пассажиров и выгружать грузы, взятые на борт в государстве регистрации судна.
4. Право принимать на борт пассажиров и грузы, следующие в государство регистрации судна.
5. Право перевозить пассажиров и грузы между третьими странами (каботаж).

Практическая реализация коммерческих прав регулируется двусторонними соглашениями между государствами.

Технические стандарты и безопасность

Конвенция обязывает государства обеспечивать безопасность полётов и устанавливать единые технические стандарты. Эти стандарты разрабатываются ИКАО и содержатся в приложениях к конвенции (Annexes). Приложения охватывают:

• лётную годность воздушных судов;
• квалификацию и лицензирование персонала;
• правила полётов и обслуживание воздушного движения;
• аэродромы и аэронавигационное оборудование;
• расследование авиационных происшествий;
• авиационную безопасность (защиту от актов незаконного вмешательства);
• охрану окружающей среды (шум, эмиссия двигателей).

Авиационная безопасность

После серии террористических актов на воздушном транспорте в 1960–1970-х годах в рамках Чикагской конвенции были разработаны и приняты дополнительные протоколы, касающиеся борьбы с незаконным захватом воздушных судов (Токийская конвенция 1963 года, Гаагская конвенция 1970 года, Монреальская конвенция 1971 года). В настоящее время авиационная безопасность регулируется Приложением 17 к конвенции.

Международная организация гражданской авиации (ИКАО)

Договор Чикаго учредил ИКАО (статья 43) как постоянный орган, обеспечивающий:

• разработку и обновление международных стандартов и рекомендуемых практик;
• координацию технического сотрудничества между государствами;
• сбор и анализ статистических данных;
• разрешение споров между государствами (статья 84);
• нормотворческую деятельность в области авиационной безопасности и охраны окружающей среды.

Штаб-квартира ИКАО находится в Монреале (Канада). Руководящие органы — Ассамблея (собирается раз в три года) и Совет (постоянно действующий орган из 36 государств).

Значение и влияние

Договор Чикаго стал основой для создания единой глобальной системы международной гражданской авиации. Его ключевое значение заключается в следующем:

• Установление правового режима воздушного пространства и принципов суверенитета.
• Создание механизма унификации технических стандартов, что обеспечило совместимость авиационных систем разных стран.
• Формирование институциональной основы (ИКАО) для постоянного регулирования и развития авиации.
• Разработка процедур разрешения споров между государствами.
• Обеспечение баланса между интересами государств (суверенитет, безопасность) и потребностями международной торговли и туризма.

Критика и современные вызовы

Несмотря на фундаментальный характер, Чикагская конвенция и система ИКАО подвергаются критике по ряду направлений:

• Медлительность принятия решений. Процедуры внесения поправок и принятия новых стандартов требуют длительного согласования между государствами, что не всегда успевает за развитием технологий.
• Неравенство государств. Развитые страны обладают большим влиянием на процесс нормотворчества, что может приводить к принятию стандартов, не учитывающих интересы развивающихся государств.
• Проблема изменения климата. Вопросы сокращения выбросов парниковых газов в авиации остаются предметом острых дискуссий. Система CORSIA (Схема компенсации и сокращения выбросов углерода для международной авиации), принятая в 2016 году, является добровольной и не охватывает все страны.
• Новые технологии. Появление беспилотных воздушных судов, коммерческих космических полётов и гиперзвуковых летательных аппаратов ставит перед существующей правовой базой новые вызовы, требующие адаптации конвенции.

Примечания

• СССР не подписал Чикагскую конвенцию в 1944 году из-за несогласия с рядом положений, касающихся коммерческих прав и статуса ИКАО. Присоединение состоялось только в 1970 году.
• Конвенция не распространяется на государственные воздушные суда (военные, таможенные, полицейские), которые подчиняются национальному законодательству и нормам международного права (статья 3).

Источники

• Конвенция о международной гражданской авиации (Чикагская конвенция) 1944 года. Текст документа.
• Доклад Международной конференции по гражданской авиации (Чикаго, 1944).
• Материалы Международной организации гражданской авиации (ИКАО) — официальный сайт.
• «Международное воздушное право» / Под ред. А. Н. Верещагина. — М.: Международные отношения, 1980.
• «История международной гражданской авиации» / Д. Маккензи. — Издательство ИКАО, 2010.