Европейская система финансового надзора

Европейская система финансового надзора (англ. European System of Financial Supervision, ESFS) — это многоуровневая институциональная структура Европейского союза, предназначенная для обеспечения макропруденциальной и микропруденциальной стабильности финансовой системы, координации надзора за финансовыми институтами и защиты прав потребителей финансовых услуг в государствах-членах ЕС. Система была создана в ответ на мировой финансовый кризис 2007–2008 годов, выявивший недостатки в разрозненном национальном регулировании и отсутствие эффективного механизма предупреждения системных рисков.

История создания

Предпосылки

До 2009 года финансовый надзор в Европейском союзе осуществлялся преимущественно на национальном уровне через комитеты «третьего уровня» (так называемые комитеты Ламфалусси), которые не имели обязательных полномочий. Кризис 2008 года показал, что трансграничные банки, страховые компании и инвестиционные фонды могут создавать риски, не поддающиеся контролю со стороны отдельных стран. В частности, крах банка Lehman Brothers и последующее спасение банков в Ирландии, Греции и Испании потребовали скоординированного ответа на уровне ЕС.

Доклад де Ларозьера

В 2009 году группа экспертов под руководством Жака де Ларозьера (бывшего управляющего Банком Франции) представила доклад, в котором рекомендовала создать Европейскую систему финансового надзора, включающую как макропруденциальный орган (Европейский совет по системным рискам), так и три европейских надзорных органа (EBA, EIOPA, ESMA). Доклад был одобрен Европейским советом в июне 2009 года.

Законодательное оформление

1 января 2011 года ESFS официально начала функционировать на основе пакета законодательных актов, принятых Европейским парламентом и Советом ЕС в 2010 году. Основными документами стали:

• Регламент (ЕС) № 1092/2010 о макропруденциальном надзоре;
• Регламенты (ЕС) № 1093/2010, 1094/2010, 1095/2010, учреждающие EBA, EIOPA и ESMA соответственно.

Структура и органы

ESFS состоит из трёх уровней: макропруденциального, микропруденциального и национального.

Макропруденциальный уровень

Европейский совет по системным рискам (European Systemic Risk Board, ESRB) — орган, отвечающий за мониторинг и оценку системных рисков для финансовой стабильности ЕС в целом. ESRB не имеет прямых регулирующих полномочий, но может выдавать предупреждения и рекомендации, которые обязательны к рассмотрению национальными властями. В состав ESRB входят:

• председатель Европейского центрального банка (ЕЦБ);
• главы центральных банков государств-членов ЕС;
• председатели EBA, EIOPA, ESMA;
• представители Европейской комиссии.

Микропруденциальный уровень

Три европейских надзорных органа (European Supervisory Authorities, ESAs) осуществляют надзор за отдельными секторами финансового рынка:

1. Европейская банковская организация (European Banking Authority, EBA) — регулятор банковского сектора. Разрабатывает единые стандарты пруденциального надзора (например, требования к достаточности капитала — Basel III), проводит стресс-тесты банков ЕС, координирует разрешение кризисных ситуаций. Штаб-квартира находится в Париже (до 2019 года — в Лондоне).

1. Европейская организация по страхованию и профессиональным пенсиям (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA) — регулирует страховые компании, перестраховщиков и пенсионные фонды. Разрабатывает стандарты Solvency II для страховщиков, а также требования к пенсионным схемам.

1. Европейская организация по ценным бумагам и рынкам (European Securities and Markets Authority, ESMA) — надзирает за рынками ценных бумаг, деривативов, инфраструктурой (например, центральными контрагентами — CCP), а также за рейтинговыми агентствами и торговыми репозиториями. ESMA имеет прямые полномочия по надзору за определёнными субъектами (например, за рейтинговыми агентствами, зарегистрированными в ЕС).

Национальный уровень

Национальные компетентные органы (National Competent Authorities, NCAs) — это центральные банки, министерства финансов, комиссии по ценным бумагам и другие регуляторы в каждой стране-члене ЕС. Они осуществляют повседневный надзор за конкретными финансовыми институтами, применяя правила, разработанные на уровне ЕС, и отчитываются перед ESAs.

Функции и полномочия

Координация и гармонизация

ESFS обеспечивает единообразное применение законодательства ЕС во всех государствах-членах. ESAs разрабатывают технические стандарты (Regulatory Technical Standards, RTS) и имплементационные технические стандарты (Implementing Technical Standards, ITS), которые после одобрения Европейской комиссией становятся обязательными для национальных регуляторов.

Стресс-тестирование

ESAs регулярно проводят стресс-тесты банков, страховщиков и пенсионных фондов для оценки их устойчивости к неблагоприятным экономическим сценариям. Результаты публикуются, что способствует рыночной дисциплине.

Урегулирование споров

ESAs имеют полномочия по разрешению споров между национальными регуляторами в трансграничных случаях. Если национальные органы не могут прийти к согласию, ESAs могут принять обязательное для сторон решение.

Прямой надзор

ESMA осуществляет прямой надзор за рейтинговыми агентствами, торговыми репозиториями и центральными контрагентами (CCP) из стран, не входящих в ЕС. EBA и EIOPA в основном координируют надзор, но не имеют прямых полномочий по отношению к отдельным банкам или страховщикам (за исключением случаев, предусмотренных специальными регламентами).

Защита прав потребителей

ESFS способствует защите прав потребителей финансовых услуг, включая мониторинг рекламы, прозрачности продуктов и процедур разрешения жалоб. ESAs могут выпускать руководства и рекомендации для национальных регуляторов.

Критика и ограничения

Отсутствие прямых полномочий

Основной критикой ESFS является ограниченность прямых надзорных полномочий ESAs. В отличие от Федеральной резервной системы США, европейские органы не могут напрямую вмешиваться в деятельность банков или страховщиков, что ограничивает их способность оперативно реагировать на кризисы.

Фрагментация

Несмотря на гармонизацию, национальные регуляторы сохраняют значительную автономию, что приводит к различиям в применении правил. Например, в 2017–2019 годах ESMA столкнулась с трудностями при унификации подходов к надзору за рынками капитала из-за сопротивления со стороны Лондона (до Brexit) и Франкфурта.

Brexit

Выход Великобритании из ЕС (Brexit) в 2020 году создал серьёзные вызовы для ESFS. Лондон был крупнейшим финансовым центром ЕС, и многие функции ESMA (в частности, надзор за CCP) пришлось пересматривать. После Brexit ESMA перенесла часть своих операций в Париж, а EBA — в Париж из Лондона.

Ресурсная ограниченность

ESAs имеют относительно небольшой штат (около 200–300 человек каждый) по сравнению с национальными регуляторами (например, Банк Англии — более 10 000 сотрудников). Это ограничивает их способность проводить глубокий анализ и мониторинг.

Взаимодействие с Европейским центральным банком

ЕЦБ играет ключевую роль в ESFS через участие в ESRB (председатель ЕЦБ является главой ESRB) и через Единый надзорный механизм (Single Supervisory Mechanism, SSM). SSM, созданный в 2014 году, передал ЕЦБ прямой надзор за крупнейшими банками еврозоны (около 120 банков). ESFS координирует деятельность SSM с национальными регуляторами стран, не входящих в еврозону.

Перспективы развития

В 2022–2023 годах Европейская комиссия предложила ряд реформ ESFS, направленных на:

• усиление прямых полномочий ESAs в области борьбы с отмыванием денег;
• расширение мандата ESMA на надзор за криптоактивами (в рамках Регламента MiCA);
• создание единого европейского реестра финансовых продуктов;
• улучшение координации между ESFS и Европейским механизмом стабильности (ESM) для предотвращения системных кризисов.

Источники

1. Регламент (ЕС) № 1092/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 года о макропруденциальном надзоре за финансовой системой Союза и учреждении Европейского совета по системным рискам.
2. Регламент (ЕС) № 1093/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 года, учреждающий Европейскую банковскую организацию.
3. Регламент (ЕС) № 1094/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 года, учреждающий Европейскую организацию по страхованию и профессиональным пенсиям.
4. Регламент (ЕС) № 1095/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 года, учреждающий Европейскую организацию по ценным бумагам и рынкам.
5. Доклад группы де Ларозьера «The High-Level Group on Financial Supervision in the EU» (2009).
6. Европейская комиссия. «Communication on the Review of the European System of Financial Supervision» (2022).
7. Европейский центральный банк. «Financial Stability Review» (2023).