Европейское политическое сотрудничество

Европейское политическое сотрудничество (ЕПС) — это механизм координации внешней политики государств-членов Европейских сообществ (предшественника Европейского союза), действовавший с 1970 по 1993 год. ЕПС представляло собой межправительственную систему консультаций и совместных действий, направленную на выработку единой позиции стран Западной Европы по ключевым международным вопросам, без передачи суверенитета наднациональным институтам. В 1993 году, с вступлением в силу Маастрихтского договора, ЕПС было преобразовано в Общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ) Европейского союза.

История

Предпосылки создания

В 1950-е — 1960-е годы попытки создать единую внешнюю политику западноевропейских государств предпринимались неоднократно, но безуспешно. В 1954 году провалился проект Европейского оборонительного сообщества, который предполагал создание наднациональной европейской армии. В 1961–1962 годах комиссия под руководством Кристиана Фуше разработала план политического союза («план Фуше»), предусматривавший координацию внешней политики, обороны и культуры, но он был отвергнут из-за опасений малых стран по поводу доминирования Франции. В 1960-е годы внешнеполитические разногласия между государствами «шестёрки» (Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург) оставались значительными, особенно в контексте трансатлантических отношений и отношения к войне во Вьетнаме.

Создание ЕПС (1970)

На Гаагской конференции глав государств и правительств стран Европейских сообществ в декабре 1969 года было принято решение о необходимости активизировать политическое сотрудничество. В результате в октябре 1970 года министры иностранных дел «шестёрки» утвердили так называемый «Доклад Давиньона» (по имени председателя комитета, бельгийского дипломата Этьена Давиньона). Доклад предусматривал создание механизма регулярных консультаций на уровне министров иностранных дел и старших должностных лиц, а также обмен информацией и согласование позиций по международным вопросам. ЕПС было задумано как межправительственный орган, не связанный напрямую с институтами Европейских сообществ (Комиссией, Советом, Парламентом).

Развитие в 1970-е — 1980-е годы

В 1973 году, после первого расширения ЕЭС (вступление Великобритании, Дании, Ирландии), был принят «Копенгагенский доклад», который уточнил процедуры ЕПС и ввёл практику проведения встреч «тройки» (предыдущий, действующий и следующий председатели Совета ЕС). В 1974 году на Парижском саммите было решено проводить регулярные встречи глав государств и правительств в формате Европейского совета, что усилило политическое измерение сотрудничества.

В 1981 году был подписан «Лондонский доклад», который расширил сферу консультаций на вопросы безопасности (но не обороны) и ввёл механизм «политического диалога» с третьими странами. В 1986 году Единый европейский акт (ЕЕА) впервые юридически закрепил существование ЕПС в договорной системе Европейских сообществ (статья 30 ЕЕА), хотя оно по-прежнему оставалось межправительственным и не подлежало юрисдикции Суда ЕС.

Преобразование в ОВПБ (1993)

Маастрихтский договор (1992, вступил в силу в 1993) учредил Европейский союз, одной из «трёх опор» которого стала Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). ЕПС было поглощено ОВПБ, которая получила более широкий инструментарий (совместные действия, общие позиции) и частичную интеграцию с институтами ЕС. Однако межправительственный характер внешней политики сохранился.

Организационная структура и механизмы

ЕПС не имело собственного административного аппарата (секретариата) до 1987 года, когда был создан небольшой секретариат в Брюсселе. Основными элементами системы были:

• Встречи министров иностранных дел — проводились не реже четырёх раз в год (обычно в стране-председателе Совета ЕС). На них принимались политические декларации и согласовывались общие позиции.
• Комитет политических директоров (Комитет КПД) — состоял из старших дипломатов (политических директоров) министерств иностранных дел. Занимался подготовкой решений министров и координацией текущей работы.
• Рабочие группы — создавались по географическим и тематическим направлениям (например, группа по Ближнему Востоку, по разоружению). В них участвовали эксперты из национальных дипломатических ведомств.
• Председательство — страна, председательствующая в Совете ЕС, выполняла функции координатора ЕПС, представляла общие позиции на международной арене и организовывала встречи.
• Процедура «тройки» — механизм, при котором в переговорах с третьими странами участвовали представители предыдущего, действующего и следующего председателей, обеспечивая преемственность.

Решения в рамках ЕПС принимались на основе консенсуса. Никакие формальные голосования не проводились, и ни одно государство не могло быть принуждено к выполнению решения, с которым оно не согласно. Это отличало ЕПС от законодательной деятельности Европейских сообществ, где применялось квалифицированное большинство.

Сфера деятельности и достижения

ЕПС охватывало широкий круг международных вопросов, за исключением обороны и военных аспектов безопасности (которые оставались в компетенции НАТО и Западноевропейского союза). Основные направления:

• Ближневосточный мирный процесс — ЕПС сыграло заметную роль в выработке общей позиции стран ЕЭС по арабо-израильскому конфликту. В 1980 году была принята Венецианская декларация, признавшая право палестинцев на самоопределение и необходимость участия ООП в переговорах. Это стало первым примером единой внешнеполитической позиции, расходившейся с позицией США.
• Отношения с Восточной Европой и СССР — в 1980-е годы ЕПС координировало реакцию на события в Польше (введение военного положения в 1981 году), войну в Афганистане, политику разрядки. В 1989–1991 годах ЕПС активно участвовало в поддержке демократических преобразований в Центральной и Восточной Европе.
• Конфликт в Югославии — в начале 1990-х годов ЕПС предприняло попытки дипломатического урегулирования югославского кризиса, включая посредничество, введение эмбарго на поставки оружия и признание независимости Словении и Хорватии (1991–1992). Однако военная слабость и разногласия между странами ЕЭС (особенно Германии и Франции) показали ограниченность ЕПС.
• Разоружение и нераспространение — ЕПС координировало позиции стран ЕЭС на переговорах по ядерному разоружению, контролю над обычными вооружениями в Европе (ДОВСЕ) и химическому разоружению.
• Диалог с третьими странами — регулярные консультации проводились с США, Японией, Канадой, Китаем, странами Африки, Карибского бассейна и Тихого океана (группа АКТ).

Критика и ограничения

ЕПС подвергалось критике за ряд системных недостатков:

• Отсутствие обязательной силы — решения ЕПС носили политический, а не юридический характер. Государства могли игнорировать согласованные позиции, если они противоречили их национальным интересам.
• Медлительность и бюрократизм — консенсусный механизм принятия решений часто приводил к затягиванию реакции на международные кризисы. Например, в начале войны в Югославии (1991) ЕПС не смогло выработать единую позицию в течение нескольких месяцев.
• Неэффективность в кризисных ситуациях — отсутствие военных инструментов и общей разведывательной базы делало ЕПС уязвимым перед лицом вооружённых конфликтов. Вмешательство в югославский кризис показало, что дипломатические меры без силовой поддержки недостаточны.
• Доминирование крупных держав — Франция, Германия и Великобритания часто определяли повестку ЕПС, что вызывало недовольство малых стран, опасавшихся «директории» великих держав.
• Слабая связь с институтами ЕЭС — Комиссия Европейских сообществ и Европейский парламент имели ограниченное влияние на ЕПС, что снижало демократическую легитимность и эффективность координации.

Значение и наследие

Европейское политическое сотрудничество стало важным этапом в развитии европейской интеграции. Оно позволило странам Западной Европы впервые на регулярной основе согласовывать внешнеполитические позиции, что укрепило их коллективное влияние на международной арене. ЕПС создало прецедент для последующего формирования Общей внешней политики и политики безопасности ЕС, а также заложило основы для дипломатической службы Европейского союза (Европейская служба внешних действий, учреждённая в 2010 году). Несмотря на ограниченность, ЕПС продемонстрировало, что межправительственное сотрудничество в чувствительной сфере внешней политики возможно и может приносить практические результаты, такие как Венецианская декларация или координация помощи странам Восточной Европы в 1990-е годы.

Источники

• Доклад Давиньона (1970) — «Report by the Foreign Ministers of the Member States on the Problems of Political Unification».
• Копенгагенский доклад (1973) — «Second Report on European Political Cooperation on Foreign Policy».
• Лондонский доклад (1981) — «Report on European Political Cooperation».
• Единый европейский акт (1986) — Title III, Article 30.
• Маастрихтский договор (1992) — Title V, Provisions on a Common Foreign and Security Policy.
• Нуссбаумер, Т. (2001). «Европейское политическое сотрудничество: от консультаций к общей внешней политике». — В кн.: «История европейской интеграции».
• Хилл, К., Смит, К. (2000). «European Foreign Policy: Key Documents». — Routledge.