Общая внешняя политика и политика безопасности

Общая внешняя политика и политика безопасности (англ. Common Foreign and Security Policy, CFSP) — это скоординированная внешнеполитическая линия Европейского союза, направленная на сохранение мира, укрепление международной безопасности, развитие демократии, верховенства права и прав человека, а также на продвижение интересов ЕС на мировой арене. CFSP является второй из трёх опор Европейского союза (согласно Маастрихтскому договору 1992 года) и представляет собой межправительственный механизм, в рамках которого решения принимаются единогласно государствами-членами, а не наднациональными институтами. Ключевыми инструментами реализации CFSP выступают совместные стратегии, общие позиции и совместные действия, а также Европейская служба внешних действий (EEAS) и должность Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности.

История

Предпосылки создания

Идея единой внешней политики европейских государств восходит к послевоенному периоду. В 1950-х годах предпринимались попытки создать Европейское оборонительное сообщество (ЕОС), однако проект провалился после отказа Франции ратифицировать договор в 1954 году. В дальнейшем внешнеполитическая координация развивалась в рамках Европейского политического сотрудничества (ЕПС), учреждённого в 1970 году. ЕПС представляло собой неформальный механизм консультаций и согласования позиций стран-участниц Европейских сообществ по международным вопросам, но не имело юридически обязательной силы.

Маастрихтский договор

Решающий шаг был сделан с подписанием Маастрихтского договора в 1992 году, который вступил в силу 1 ноября 1993 года. Договор учредил Европейский союз и ввёл трёхопорную структуру, где вторая опора («Общая внешняя политика и политика безопасности») заменила ЕПС. CFSP получила правовую основу, а государства-члены обязались консультироваться друг с другом по внешнеполитическим вопросам и стремиться к единой позиции. Однако ключевые решения оставались в компетенции Совета ЕС, где требовалось единогласие.

Амстердамский и Ниццкий договоры

Амстердамский договор (1997, вступил в силу в 1999) усилил CFSP, введя должность Верховного представителя по общей внешней политике и политике безопасности (первым стал Хавьер Солана) и создав Политический и военный комитет. Также была учреждена Европейская политика безопасности и обороны (ESDP), которая позже трансформировалась в Общую политику безопасности и обороны (CSDP). Ниццкий договор (2001) расширил возможности для «усиленного сотрудничества» в рамках CFSP, но сохранил принцип единогласия по ключевым вопросам.

Лиссабонский договор

Лиссабонский договор (2007, вступил в силу 1 декабря 2009) стал важнейшей реформой CFSP. Он упразднил трёхопорную структуру, но сохранил межправительственный характер внешней политики. Договор учредил пост Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (который также является заместителем председателя Европейской комиссии) и создал Европейскую службу внешних действий (EEAS) — дипломатическую службу ЕС. Кроме того, была введена должность Председателя Европейского совета, который представляет Союз на международной арене по вопросам CFSP.

Цели и принципы

Согласно статье 21 Договора о Европейском союзе, CFSP преследует следующие цели:

• защита общих ценностей, основных интересов, безопасности, независимости и целостности Союза;
• укрепление и поддержка демократии, верховенства закона, прав человека и принципов международного права;
• сохранение мира, предотвращение конфликтов и укрепление международной безопасности;
• содействие устойчивому развитию развивающихся стран;
• поощрение интеграции всех стран в мировую экономику, в том числе через постепенную отмену ограничений в международной торговле;
• оказание помощи населению, странам и регионам, столкнувшимся с природными или техногенными катастрофами.

Принципами CFSP являются: единогласие при принятии решений (за исключением некоторых процедурных вопросов), уважение национальных внешнеполитических компетенций государств-членов, а также лояльное сотрудничество и взаимная солидарность.

Институциональная структура

Европейский совет

Европейский совет, состоящий из глав государств или правительств стран-членов, определяет общие стратегические направления и приоритеты CFSP. Решения принимаются консенсусом.

Совет Европейского союза (Совет по иностранным делам)

Совет по иностранным делам (FAC) — это конфигурация Совета ЕС, в которой министры иностранных дел государств-членов принимают оперативные решения по CFSP. Он собирается ежемесячно и отвечает за выработку общих позиций и совместных действий.

Верховный представитель

Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности (с 2024 года — Кая Каллас) является главным координатором CFSP. Он председательствует в Совете по иностранным делам, представляет ЕС на международных форумах и руководит EEAS.

Европейская служба внешних действий (EEAS)

EEAS — это дипломатическая служба ЕС, созданная в 2010 году. Она насчитывает около 140 делегаций и представительств по всему миру, которые выполняют функции посольств. EEAS оказывает поддержку Верховному представителю и обеспечивает координацию между национальными дипломатиями.

Политический и военный комитет (PSC)

PSC состоит из послов государств-членов и отвечает за мониторинг международной обстановки, подготовку решений Совета ЕС и контроль за реализацией согласованных мер.

Инструменты реализации

CFSP использует следующие юридические инструменты:

• Совместные стратегии — документы, определяющие долгосрочные цели и приоритеты ЕС в отношении конкретных стран или регионов (например, стратегия в отношении Средиземноморья).
• Общие позиции — согласованные подходы ЕС к конкретным географическим или тематическим вопросам (например, санкции против определённых стран).
• Совместные действия — оперативные меры, направленные на достижение конкретных целей (например, направление наблюдательных миссий).
• Международные соглашения — договоры, заключаемые ЕС с третьими странами или международными организациями от имени всех государств-членов.

Общая политика безопасности и обороны (CSDP)

CSDP (ранее ESDP) является военной и гражданской составляющей CFSP. Она включает:

• Гражданские миссии — например, миссии по полицейскому обучению, укреплению верховенства закона и мониторингу (более 20 активных миссий по состоянию на 2024 год).
• Военные операции — например, операция «Аталанта» по борьбе с пиратством у берегов Сомали (с 2008 года) или операция «Алтея» в Боснии и Герцеговине (с 2004 года).
• Боевые тактические группы ЕС — многонациональные батальоны, находящиеся в состоянии повышенной готовности для быстрого развёртывания.

Решения в рамках CSDP также принимаются единогласно, хотя для некоторых операций допускается конструктивное воздержание.

Примеры реализации

Санкционная политика

ЕС активно использует ограничительные меры (санкции) как инструмент CFSP. По состоянию на 2024 год действует более 40 режимов санкций, включая меры против России (введённые после 2014 года и значительно расширенные в 2022 году), Беларуси, Сирии, Ирана, Северной Кореи и других стран. Санкции могут включать замораживание активов, запрет на поездки, эмбарго на поставки оружия и экономические ограничения.

Посредничество в конфликтах

ЕС выступал посредником в ряде международных кризисов, включая переговоры по ядерной программе Ирана (Совместный всеобъемлющий план действий, 2015), урегулирование конфликта в Грузии (2008) и диалог между Сербией и Косово.

Поддержка международного права

CFSP включает продвижение международного уголовного правосудия. ЕС поддерживает Международный уголовный суд (МУС) и оказывает финансовую и политическую помощь странам, пережившим конфликты, в восстановлении правосудия.

Критика и ограничения

CFSP подвергается критике по нескольким направлениям:

• Неэффективность из-за единогласия — необходимость единогласного одобрения всех решений часто приводит к блокированию инициатив отдельными государствами-членами (например, Венгрия или Кипр неоднократно блокировали санкции или заявления).
• Разногласия между государствами — исторически разные внешнеполитические ориентации стран-членов (например, «атлантисты» во главе с Великобританией до Brexit и «континенталисты» во главе с Францией) затрудняли выработку единой линии.
• Отсутствие военного потенциала — CSDP опирается на национальные вооружённые силы, которые остаются под суверенным контролем государств. ЕС не имеет собственной армии, а его военные операции ограничены по масштабу.
• Конкуренция с НАТО — многие страны-члены ЕС одновременно являются членами НАТО, что создаёт дублирование функций и потенциальные конфликты приоритетов. После Brexit усилилась роль НАТО как основного гаранта безопасности в Европе.
• Бюрократическая громоздкость — EEAS и другие институты CFSP критикуются за медлительность и недостаточную гибкость в реагировании на кризисы.

Сравнение с внешней политикой других акторов

В отличие от внешней политики суверенных государств (например, США, Китая или России), CFSP не обладает полнотой полномочий: ЕС не может объявлять войну, заключать военные союзы или иметь единую дипломатическую линию без согласия всех членов. Однако по масштабу дипломатического присутствия (более 140 делегаций) и объёму гуманитарной помощи ЕС сопоставим с крупнейшими мировыми державами. В 2023 году бюджет CFSP составил около 2,5 миллиарда евро, что значительно меньше военных бюджетов отдельных крупных государств.

Источники

• Договор о Европейском союзе (консолидированная версия 2016 года)
• Лиссабонский договор (2007)
• Официальный сайт Европейской службы внешних действий (EEAS)
• Доклады Европейского парламента по CFSP (2020–2024)
• «The European Union: A Very Short Introduction» by John Pinder and Simon Usherwood (2018)
• «European Foreign Policy: Key Documents» edited by Christopher Hill and Karen E. Smith (2020)