Федерализм-реформа I

Федерализм-реформа I — это пакет конституционных и законодательных изменений, направленных на перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, реализованный в начале 2000-х годов. Данная реформа стала одним из ключевых элементов политической централизации, проводившейся после прихода к власти президента Владимира Путина, и была направлена на укрепление вертикали власти, унификацию правового пространства и повышение управляемости регионов. Термин «Федерализм-реформа I» используется в научной и политической литературе для обозначения первого этапа масштабных федеративных преобразований, начавшихся в 2000 году.

Предпосылки и контекст

К концу 1990-х годов в России сложилась асимметричная и децентрализованная модель федеративных отношений. После распада СССР и принятия Конституции 1993 года регионы, особенно национальные республики, получили значительную автономию. Многие субъекты Федерации (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область) заключили с федеральным центром двусторонние договоры о разграничении полномочий, которые часто противоречили Конституции и федеральным законам. В ряде регионов (например, в Ингушетии, Калмыкии) были приняты конституции и уставы, содержащие нормы, не соответствовавшие федеральному законодательству. Кроме того, региональные элиты получили контроль над значительной частью экономических ресурсов, что привело к ослаблению единого правового и экономического пространства страны. Вторжение боевиков в Дагестан в 1999 году и последующая Вторая чеченская война наглядно продемонстрировали угрозу, которую несёт регионализация для территориальной целостности государства.

Основные направления реформы

Создание института полномочных представителей Президента в федеральных округах

13 мая 2000 года Указом Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» была введена новая структура — семь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный; в 2010 году из состава Южного был выделен Северо-Кавказский округ). Полномочные представители (полпреды) стали связующим звеном между центром и регионами, координируя работу федеральных органов власти на местах, контролируя исполнение указов Президента и обеспечивая единую государственную политику. Фактически, институт полпредов стал надстройкой над региональными администрациями, что ослабило влияние губернаторов.

Приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным

В 2000–2001 годах была проведена масштабная работа по инвентаризации и гармонизации правовых актов субъектов РФ. Созданная при полпредах межведомственная группа выявила тысячи несоответствий. В результате:

• Были отменены или изменены конституции и уставы ряда республик (например, Татарстана, Башкортостана, Тывы), содержавшие нормы о верховенстве республиканских законов над федеральными.
• Признаны утратившими силу двусторонние договоры о разграничении полномочий (к 2003 году осталось лишь несколько, в том числе с Татарстаном, который расторг договор в 2017 году).
• Установлен приоритет федерального законодательства во всех сферах совместного ведения.

Реформа Совета Федерации

В августе 2000 года вступил в силу новый порядок формирования верхней палаты парламента — Совета Федерации. Ранее его членами по должности были главы регионов (губернаторы) и председатели законодательных собраний. С 2002 года их место заняли назначаемые представители — по одному от исполнительной и законодательной ветвей власти региона. Это лишило губернаторов неприкосновенности и прямого доступа к федеральному законотворчеству, а также сделало их более зависимыми от Кремля.

Введение института отстранения губернаторов

В 2000 году Президент получил право отстранять глав регионов от должности в случае нарушения ими федерального законодательства или ненадлежащего исполнения обязанностей. Этот механизм был применён в отношении губернатора Приморского края Евгения Наздратенко (2001) и главы администрации Корякского автономного округа Владимира Логинова (2004). В 2004 году, после теракта в Беслане, прямые выборы губернаторов были отменены и заменены процедурой наделения полномочиями через региональные парламенты по представлению Президента (так называемая «назначенческая» модель, действовавшая до 2012 года).

Укрепление федерального контроля над региональными бюджетами

Реформа включала меры по централизации налогово-бюджетной системы. Была увеличена доля федерального бюджета в консолидированном бюджете страны, сокращены объёмы финансовой помощи регионам без целевого назначения, ужесточены требования к сбалансированности региональных бюджетов. В 2001 году началась налоговая реформа, в ходе которой были отменены региональные и местные налоги (например, налог с продаж), а основные налоговые поступления (НДС, налог на добычу полезных ископаемых) были централизованы на федеральном уровне.

Хронология ключевых событий

Результаты и последствия

«Федерализм-реформа I» привела к значительному усилению федерального центра и ослаблению региональных элит. Среди основных итогов:

• Ликвидация правового сепаратизма: все региональные конституции и уставы приведены в соответствие с федеральным законодательством.
• Устранение «договорного федерализма»: прекращение практики двусторонних договоров.
• Централизация власти: губернаторы потеряли прямую политическую самостоятельность и стали назначаемыми чиновниками.
• Унификация бюджетной системы: регионы утратили значительную часть налоговых доходов и стали более зависимы от федеральных трансфертов.
• Создание единого правового пространства: федеральные законы стали безусловно верховенствовать на всей территории страны.

В то же время реформа подвергалась критике за чрезмерную централизацию, ослабление местного самоуправления и снижение политической конкуренции. Ряд экспертов отмечал, что «Федерализм-реформа I» заложила основы для последующей «вертикали власти», которая в дальнейшем привела к деградации федеративных институтов и превращению России в унитарное государство с элементами федерализма.

Сравнение с последующими реформами

В отличие от «Федерализм-реформы II» (2010-е годы), которая была сосредоточена на оптимизации административно-территориального деления (объединение регионов, создание новых субъектов) и внедрении механизмов «умного регулирования», первый этап носил преимущественно централизаторский и унификационный характер. Если «Федерализм-реформа I» решала задачу восстановления управляемости страной, то последующие этапы были направлены на повышение эффективности государственного управления и стимулирование регионального развития в рамках жёсткой вертикали власти.

Источники

• Конституция Российской Федерации (1993)
• Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»
• Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»
• Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции 2000–2001 гг.)
• Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации (2000, 2001)
• Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (2000–2003)
• Стародубровская И.В. «Федерализм и региональная политика в России: уроки 2000-х» (2010)
• Зубаревич Н.В. «Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода» (2006)