Федеральный закон о стратегическом планировании

Федеральный закон о стратегительном планировании (полное официальное название — Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации») — это нормативный правовой акт, устанавливающий правовые основы, принципы, задачи и порядок осуществления стратегического планирования в Российской Федерации. Закон определяет систему документов стратегического планирования, полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов власти, а также порядок их взаимодействия в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития страны.

История принятия

Необходимость принятия единого закона о стратегическом планировании возникла в начале 2000-х годов в связи с переходом от краткосрочного индикативного планирования к долгосрочному стратегическому управлению. До 2014 года система стратегического планирования в России регулировалась разрозненными указами Президента, постановлениями Правительства и отраслевыми нормативными актами, что приводило к дублированию функций, несогласованности целей и отсутствию единой методологии.

Разработка законопроекта началась в 2011 году по инициативе Министерства экономического развития РФ. Проект прошёл несколько этапов общественного обсуждения и согласования с федеральными органами исполнительной власти. Закон был принят Государственной Думой 20 июня 2014 года, одобрен Советом Федерации 25 июня 2014 года и подписан Президентом РФ Владимиром Путиным 28 июня 2014 года. Вступил в силу 11 июля 2014 года, за исключением отдельных положений, для которых были установлены более поздние сроки введения.

Основные положения

Цели и задачи

Закон определяет стратегическое планирование как деятельность участников планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности.

Основными задачами закона являются:

• создание единой системы стратегического планирования;
• координация действий органов власти всех уровней;
• обеспечение преемственности целей и задач при переходе от долгосрочных к среднесрочным и краткосрочным планам;
• повышение эффективности использования бюджетных средств;
• усиление ответственности за достижение запланированных результатов.

Принципы

Закон закрепляет следующие принципы стратегического планирования:

• единство и целостность системы;
• разграничение полномочий между уровнями власти;
• преемственность и непрерывность;
• сбалансированность системы показателей;
• результативность и эффективность;
• ответственность участников;
• прозрачность и открытость;
• реалистичность;
• ресурсная обеспеченность;
• измеряемость целей.

Система документов стратегического планирования

Закон устанавливает иерархическую систему документов, разделённых по уровням и срокам действия.

Федеральный уровень

На федеральном уровне разрабатываются:

• Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации — долгосрочный документ (на 12 и более лет), определяющий приоритеты, цели и задачи государственного управления.
• Стратегия национальной безопасности Российской Федерации — документ в сфере обеспечения национальной безопасности.
• Стратегия пространственного развития Российской Федерации — определяет приоритеты территориального развития.
• Отраслевые стратегии — документы, определяющие развитие отдельных отраслей экономики (например, Стратегия развития информационного общества, Стратегия развития Арктической зоны).
• Прогнозы социально-экономического развития — на долгосрочный (12 лет) и среднесрочный (3–6 лет) периоды.
• Бюджетный прогноз — на долгосрочный период (12 лет).
• Государственные программы Российской Федерации — документы, определяющие комплекс мероприятий для достижения целей социально-экономического развития (например, «Развитие здравоохранения», «Развитие образования»).
• План деятельности федерального органа исполнительной власти — на среднесрочный период.

Региональный уровень

На уровне субъектов РФ разрабатываются:

• Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ — долгосрочный документ.
• Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ — на долгосрочный и среднесрочный периоды.
• Бюджетный прогноз субъекта РФ — на долгосрочный период.
• Государственные программы субъекта РФ — среднесрочные документы.
• План мероприятий по реализации стратегии — на среднесрочный период.

Муниципальный уровень

На уровне муниципальных образований разрабатываются:

• Стратегия социально-экономического развития муниципального образования — долгосрочный документ.
• Прогноз социально-экономического развития муниципального образования — на среднесрочный период.
• Бюджетный прогноз муниципального образования — на долгосрочный период.
• Муниципальные программы — среднесрочные документы.

Участники стратегического планирования

Закон определяет следующих участников:

• Президент Российской Федерации — осуществляет общее руководство, утверждает стратегии национальной безопасности и социально-экономического развития.
• Федеральное Собрание — участвует в законодательном обеспечении и контроле.
• Правительство Российской Федерации — обеспечивает реализацию единой государственной политики в сфере стратегического планирования.
• Федеральные органы исполнительной власти — разрабатывают и реализуют отраслевые стратегии и государственные программы.
• Органы государственной власти субъектов РФ — разрабатывают региональные документы.
• Органы местного самоуправления — разрабатывают муниципальные документы.

Мониторинг и контроль

Закон предусматривает систему мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования. Мониторинг осуществляется на основе ежегодных докладов о ходе реализации государственных программ, стратегий и прогнозов. Контроль включает:

• внутренний контроль — со стороны руководителей органов власти;
• внешний контроль — со стороны Счётной палаты РФ, контрольно-счётных органов субъектов РФ и муниципальных образований;
• общественный контроль — через механизмы общественного обсуждения и экспертизы.

Критика и проблемы реализации

С момента принятия закона высказывались различные критические замечания:

• Избыточная бюрократизация — создание большого количества документов, часто дублирующих друг друга, что приводит к росту административной нагрузки.
• Недостаточная согласованность — на практике наблюдается несогласованность между федеральными, региональными и муниципальными документами, а также между отраслевыми стратегиями.
• Низкая эффективность реализации — многие государственные программы не достигают запланированных показателей из-за недостаточного финансирования, изменения внешних условий или слабой исполнительской дисциплины.
• Сложность оценки — система показателей не всегда позволяет объективно оценить достижение целей.
• Недостаточная открытость — несмотря на принцип прозрачности, доступ граждан и экспертов к документам стратегического планирования ограничен.

Значение

Федеральный закон № 172-ФЗ стал важным шагом в формировании системы долгосрочного государственного управления в России. Он создал правовую основу для перехода от реактивного управления к проактивному, основанному на прогнозировании и целеполагании. Закон способствовал упорядочению документооборота, повышению ответственности органов власти и внедрению программно-целевых методов бюджетирования. Вместе с тем, практика применения выявила ряд системных проблем, требующих дальнейшего совершенствования законодательства и механизмов реализации.

Источники

• Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (в ред. от 31 июля 2023 года).
• Постановление Правительства РФ от 29 октября 2015 года № 1162 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации».
• Указ Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
• Доклад Счётной палаты РФ «Анализ системы стратегического планирования в Российской Федерации» (2021).
• Научные публикации: Клейнер Г.Б. «Стратегическое планирование в России: проблемы и перспективы» // Вопросы экономики. 2019. № 5.