Федеральный закон от 04.12.2013 № 351-ФЗ

Федеральный закон от 04.12.2013 № 351-ФЗ — это нормативный правовой акт Российской Федерации, вносящий изменения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о НКО) и отдельные законодательные акты. Принят Государственной Думой 22 ноября 2013 года, одобрен Советом Федерации 27 ноября 2013 года, подписан Президентом Российской Федерации 4 декабря 2013 года. Основная цель закона — установление правового статуса некоммерческих организаций, выполняющих функции «иностранного агента», и введение механизмов контроля за их деятельностью.

Предпосылки принятия

Принятие закона было обусловлено рядом политических и правовых факторов, связанных с усилением государственного контроля за деятельностью некоммерческих организаций, получающих иностранное финансирование и участвующих в политической жизни страны. В предшествующий период (2011–2013 годы) в России прошли массовые протестные акции, в которых, по мнению властей, активное участие принимали НКО, финансируемые из-за рубежа. Законодатели исходили из необходимости предотвратить вмешательство иностранных государств и их структур во внутренние дела Российской Федерации. В качестве юридической основы использовались положения Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ, а также практика регулирования статуса «иностранных агентов» в зарубежных странах, в частности в США (Закон о регистрации иностранных агентов, FARA).

Основные положения закона

Изменения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»

Закон № 351-ФЗ ввёл в правовое поле понятие «некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента». Согласно внесённым изменениям, таковой признаётся российская НКО, которая:

• получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо от уполномоченных ими лиц, а также от российских юридических лиц, получающих средства от указанных источников (иностранное финансирование);
• участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.

Под политической деятельностью закон понимал деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя, федеративного устройства, охраны суверенитета и территориальной целостности России, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития, развития политической системы, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также деятельность, направленную на получение определённого результата на выборах, референдумах, в наблюдении за их проведением, формировании избирательных комиссий, деятельности политических партий и общественных объединений. При этом закон исключал из понятия политической деятельности деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительную деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества.

Обязанности НКО-«иностранных агентов»

Организации, признанные выполняющими функции иностранного агента, обязаны:

• подать заявление о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, ведение которого осуществляет Министерство юстиции РФ;
• регулярно (ежеквартально) представлять в уполномоченный орган отчёты о своей деятельности, о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, в том числе полученных от иностранных источников;
• маркировать все издаваемые материалы (в том числе в сети Интернет) указанием на то, что они изданы организацией, выполняющей функции иностранного агента;
• проходить обязательный аудит своей финансово-хозяйственной деятельности;
• обеспечивать доступ к своим отчётам и документам для проверок со стороны Министерства юстиции.

Ответственность за нарушение закона

Закон № 351-ФЗ ввёл административную и уголовную ответственность за нарушения, связанные с неисполнением требований о статусе иностранного агента. В частности, Кодекс об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) был дополнен статьёй 19.7.5-2 (непредставление или несвоевременное представление сведений, необходимых для включения НКО в реестр) и статьёй 19.7.5-3 (нарушение порядка деятельности НКО, выполняющей функции иностранного агента). Уголовный кодекс РФ (УК РФ) был дополнен статьёй 330.1 (злостное уклонение от исполнения обязанностей, предусмотренных законодательством о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента), предусматривающей наказание вплоть до лишения свободы на срок до двух лет.

Реализация и правоприменительная практика

После вступления закона в силу Министерство юстиции РФ начало формирование реестра НКО-«иностранных агентов». Первые организации были включены в реестр в 2014 году. К числу наиболее известных организаций, признанных в разные годы выполняющими функции иностранного агента, относятся: «Голос» (организация признана нежелательной в РФ), «Левада-Центр» (организация признана иноагентом в РФ), «Мемориал» (организация признана иноагентом и ликвидирована в РФ), «Трансперенси Интернешнл — Россия» (организация признана нежелательной в РФ), «Фонд борьбы с коррупцией (организация признана экстремистской, деятельность запрещена в РФ)» (организация признана экстремистской и запрещена в РФ) и другие. В 2015–2020 годах закон неоднократно подвергался критике со стороны правозащитных организаций, Совета Европы и ОБСЕ за неопределённость понятия «политическая деятельность» и чрезмерное расширительное толкование. В 2020 году в закон были внесены поправки, уточняющие критерии отнесения к политической деятельности и исключающие из неё деятельность в области защиты прав человека.

Последующие изменения и критика

Закон № 351-ФЗ стал основой для дальнейшего развития законодательства об «иностранных агентах». В 2014 году был принят Федеральный закон № 129-ФЗ, распространивший статус иностранного агента на средства массовой информации (СМИ-иноагенты). В 2020 году вступил в силу Федеральный закон № 255-ФЗ, который ввёл понятие «физическое лицо, выполняющее функции иностранного агента» (иноагент-физическое лицо). В 2022 году, после начала специальной военной операции на Украине, законодательство об иноагентах было существенно ужесточено: расширен перечень оснований для признания иноагентом, введён запрет на участие иноагентов в выборах и референдумах, а также на получение государственной поддержки.

Критика закона со стороны международных организаций и российских правозащитников сосредоточена на следующих аспектах:

• Неопределённость и широта понятия «политическая деятельность», позволяющая признавать иноагентами организации, занимающиеся правозащитной, экологической, образовательной деятельностью.
• Отсутствие чётких критериев для разграничения политической и неполитической деятельности.
• Избыточное бремя отчётности и контроля, затрудняющее работу НКО.
• Стигматизирующий характер статуса «иностранный агент», ассоциирующийся в общественном сознании со шпионажем и предательством.
• Нарушение принципов свободы ассоциации и свободы выражения мнения, закреплённых в Конституции РФ и международных договорах.

Современное состояние

По состоянию на 2024 год в реестре НКО-«иностранных агентов» числится более 200 организаций. Законодательство об иноагентах продолжает развиваться, в том числе в направлении распространения его положений на образовательные и культурные организации. В 2023 году были приняты поправки, запрещающие иноагентам преподавать в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, а также участвовать в организации публичных мероприятий. В 2024 году введён запрет на распространение рекламы на информационных ресурсах иноагентов.

Источники

• Федеральный закон от 04.12.2013 № 351-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 49. — Ст. 6339.
• Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в действующей редакции).
• Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в действующей редакции).
• Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (в действующей редакции).
• Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2015 № 15-П по делу о проверке конституционности положений Федерального закона «О некоммерческих организациях».
• Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в РФ.
• Информация Министерства юстиции Российской Федерации о реестре некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента // Официальный сайт Минюста России.