Государственный экологический надзор

Государственный экологический надзор — это деятельность уполномоченных федеральных и региональных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, а также на систематическое наблюдение за соблюдением обязательных требований в этой сфере. Государственный экологический надзор является одной из ключевых функций государства в области природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Правовая основа

Основу правового регулирования государственного экологического надзора в Российской Федерации составляют Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (№ 7-ФЗ от 10.01.2002), Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (№ 294-ФЗ от 26.12.2008), а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Кроме того, значительную роль играют подзаконные акты, в том числе постановления Правительства РФ, регламентирующие порядок осуществления конкретных видов надзора, и ведомственные приказы Министерства природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора).

Виды государственного экологического надзора

В зависимости от объекта и предмета контроля выделяют несколько основных видов государственного экологического надзора:

Федеральный государственный экологический надзор

Осуществляется Росприроднадзором и его территориальными органами в отношении объектов, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду (I и II категории), а также в отношении объектов, расположенных на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ, и некоторых других категорий. Федеральный надзор включает в себя контроль за соблюдением нормативов допустимых выбросов и сбросов, лимитов на размещение отходов, требований к обращению с опасными отходами, а также за выполнением природоохранных мероприятий на крупных промышленных предприятиях.

Региональный государственный экологический надзор

Осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ (например, министерствами экологии или природных ресурсов регионов) в отношении объектов, оказывающих умеренное и незначительное негативное воздействие (III и IV категории). Региональный надзор охватывает более широкий круг объектов, включая малые и средние предприятия, а также объекты, не подлежащие федеральному контролю. В его рамках проверяется соблюдение региональных нормативов и правил в области охраны атмосферного воздуха, водных объектов, земель и недр.

Специализированные виды надзора

В рамках единой системы государственного экологического надзора выделяются также более узкие направления:

• Государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха — контроль за соблюдением нормативов выбросов, эксплуатацией газоочистных установок и проведением мониторинга.
• Государственный надзор в области обращения с отходами — проверка соблюдения требований к сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов производства и потребления.
• Государственный надзор в области использования и охраны водных объектов — контроль за соблюдением водного законодательства, включая лицензирование водопользования и сброс сточных вод.
• Государственный надзор в области охраны и использования земель — проверка соблюдения требований по охране почв, рекультивации нарушенных земель и предотвращению их загрязнения.
• Государственный надзор в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания — контроль за соблюдением правил охоты, рыболовства, содержания и использования диких животных.

Органы, осуществляющие надзор

Основным федеральным органом, уполномоченным на осуществление государственного экологического надзора, является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Она подведомственна Министерству природных ресурсов и экологии РФ. В структуру Росприроднадзора входят центральный аппарат и 87 территориальных органов (управлений) по субъектам РФ и отдельным регионам.

На региональном уровне надзор осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные в области охраны окружающей среды. В каждом регионе существует своя структура — например, Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области или Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.

Кроме того, в осуществлении отдельных видов экологического надзора участвуют:

• Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) — в части контроля за охраной земель сельскохозяйственного назначения и обращением с пестицидами и агрохимикатами.
• Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) — в части контроля за соблюдением лицензионных условий при пользовании недрами.
• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) — в части мониторинга состояния окружающей среды, но не непосредственно надзорных функций.

Формы и методы надзора

Государственный экологический надзор осуществляется в двух основных формах: плановые и внеплановые проверки, а также систематическое наблюдение (мониторинг).

Плановые проверки

Проводятся на основании ежегодных планов, утверждаемых органами надзора. Периодичность плановых проверок зависит от категории риска объекта: для объектов I категории — не чаще одного раза в год, для II категории — не чаще одного раза в три года, для III категории — не чаще одного раза в пять лет. Объекты IV категории (оказывающие минимальное негативное воздействие) освобождены от плановых проверок, если не относятся к особо охраняемым природным территориям.

Внеплановые проверки

Проводятся в случаях:

• истечения срока исполнения предписания об устранении нарушения;
• поступления жалоб и обращений граждан и организаций о нарушениях;
• возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде;
• по поручению Президента РФ, Правительства РФ или прокуратуры.

Систематическое наблюдение

Включает в себя:

• Мониторинг состояния окружающей среды — сбор и анализ данных о загрязнении атмосферного воздуха, водных объектов, почв, радиационной обстановке.
• Административное обследование — визуальный осмотр территорий и объектов без взаимодействия с контролируемыми лицами.
• Анализ отчетности — проверка деклараций о воздействии на окружающую среду, отчетов об образовании и размещении отходов, планов природоохранных мероприятий.

Меры административного воздействия

По результатам проверок могут быть применены следующие меры:

• Предписание об устранении нарушения — обязательное для исполнения в установленный срок.
• Административный штраф — на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Размеры штрафов установлены КоАП РФ и могут достигать нескольких миллионов рублей за грубые нарушения.
• Приостановление деятельности — на срок до 90 суток по решению суда в случае угрозы жизни или здоровью людей либо окружающей среде.
• Возмещение вреда — требование о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде, в судебном или добровольном порядке.
• Уголовная ответственность — за особо тяжкие нарушения, повлекшие значительный ущерб или гибель людей, предусмотрена ст. 246–262 Уголовного кодекса РФ.

Критика и проблемы

Несмотря на формально широкие полномочия, система государственного экологического надзора в России подвергается критике по ряду направлений:

• Недостаточная эффективность — по данным Счетной палаты РФ, доля выявленных и устраненных нарушений остается низкой. Многие предписания не исполняются в срок, а штрафы часто несоразмерны причиненному ущербу.
• Коррупционные риски — высокая степень усмотрения должностных лиц при проведении проверок и назначении наказаний создает почву для злоупотреблений.
• Неравномерность нагрузки — основное внимание уделяется крупным промышленным объектам, тогда как малый и средний бизнес, а также несанкционированные свалки и сбросы остаются вне поля зрения надзорных органов.
• Сокращение числа проверок — в 2020–2023 годах в рамках моратория на проверки (введенного в связи с пандемией COVID-19 и экономическими санкциями) количество плановых проверок значительно сократилось, что привело к росту числа невыявленных нарушений.
• Недостаток кадров и финансирования — штатная численность инспекторов Росприроднадзора и региональных органов не соответствует объему поднадзорных объектов, что снижает качество контроля.

Интересные факты

• В 2023 году Росприроднадзор провел более 15 тысяч проверок, по результатам которых было наложено штрафов на сумму свыше 10 миллиардов рублей. Однако взыскано было лишь около 60% от этой суммы.
• Крупнейший штраф в истории российского экологического надзора был наложен на компанию «Норникель» в 2020 году за разлив дизельного топлива под Норильском — 146,2 миллиарда рублей. Это стало рекордным экологическим штрафом в России.
• В 2021 году вступил в силу Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (№ 248-ФЗ), который ввел риск-ориентированный подход и новые формы контроля, включая профилактические визиты и индикаторы риска.
• В ряде регионов России (например, в Татарстане, Башкортостане, Московской области) созданы мобильные экологические лаборатории, которые позволяют оперативно выявлять источники загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов.

Источники

• Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ.
• Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ.
• Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ.
• Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
• Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1096 «Об утверждении Положения о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)».
• Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) — rpn.gov.ru.
• Отчет Счетной палаты РФ «О результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности государственного экологического надзора» (2022).