Группа государств по борьбе с коррупцией

Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО, англ. Group of States against Corruption, GRECO) — это международная организация, созданная Советом Европы для мониторинга соблюдения государствами-членами антикоррупционных стандартов. ГРЕКО функционирует на основе механизма взаимной оценки и равноправного давления (peer review), направленного на повышение эффективности национальных мер по предупреждению и пресечению коррупции. Организация не является правоохранительным органом и не расследует конкретные дела, а оценивает законодательство, институциональные механизмы и практику их применения.

История создания

Идея создания специализированного органа для борьбы с коррупцией в рамках Совета Европы возникла в середине 1990-х годов на фоне роста транснациональной коррупции и осознания её угрозы для демократических институтов и верховенства права. В 1997 году Комитет министров Совета Европы принял резолюцию (97) 24, которая учредила «Двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией». Этот документ стал основой для последующей институционализации антикоррупционного мониторинга.

ГРЕКО была официально учреждена 1 мая 1999 года резолюцией Комитета министров Совета Европы (1999) 5. Первоначально в неё вошли 17 государств-членов Совета Европы. С течением времени организация расширилась за счёт присоединения новых стран, включая государства, не являющиеся членами Совета Европы (например, США). По состоянию на 2024 год в ГРЕКО входит 50 государств (все 46 членов Совета Европы, а также Беларусь, Казахстан, США и Ватикан).

Цели и задачи

Основной целью ГРЕКО является повышение способности государств-членов эффективно бороться с коррупцией. Для достижения этой цели организация решает следующие задачи:

• Мониторинг — проведение циклических оценок национального антикоррупционного законодательства и практики его применения.
• Выработка рекомендаций — на основе результатов мониторинга формулирование конкретных рекомендаций по улучшению ситуации.
• Оценка выполнения — контроль за реализацией рекомендаций в рамках последующих раундов оценки.
• Содействие обмену опытом — предоставление площадки для обсуждения лучших практик и проблем в области борьбы с коррупцией.

Структура и органы управления

ГРЕКО имеет трёхуровневую структуру, обеспечивающую принятие решений и проведение экспертной работы:

• Пленарное заседание (Пленум) — высший орган, состоящий из представителей всех государств-членов. Пленум утверждает отчёты по странам, принимает рекомендации и определяет общую стратегию. Каждое государство-член имеет один голос.
• Бюро — исполнительный орган, избираемый Пленумом на два года. Бюро состоит из председателя, двух заместителей председателя и пяти членов. Оно координирует текущую работу, готовит проекты решений и обеспечивает соблюдение процедур.
• Секретариат — административный орган, расположенный в Страсбурге (Франция). Секретариат обеспечивает организационную и техническую поддержку работы ГРЕКО, включая подготовку проектов отчётов, организацию визитов экспертов и ведение документации.

Процедура оценки

Механизм работы ГРЕКО основан на принципе взаимной оценки. Процесс включает несколько последовательных этапов:

1. Формирование оценочной группы. Для каждой страны-участницы формируется группа экспертов из представителей трёх других государств-членов, а также представитель Секретариата.
2. Заполнение вопросника. Страна-участница предоставляет подробные ответы на стандартизированный вопросник, охватывающий соответствующие аспекты национального законодательства и практики.
3. Оценочный визит. Экспертная группа посещает страну для проведения встреч с представителями государственных органов, судебной системы, правоохранительных органов, гражданского общества и частного сектора. Визит позволяет получить дополнительную информацию и уточнить данные.
4. Подготовка проекта отчёта. На основе полученных данных эксперты готовят проект отчёта, который содержит анализ ситуации и предварительные рекомендации.
5. Обсуждение и утверждение. Проект отчёта обсуждается на Пленуме ГРЕКО. Страна-участница имеет право представить свои комментарии и возражения. После обсуждения отчёт утверждается и публикуется.
6. Мониторинг выполнения. Через 18 месяцев после утверждения отчёта страна предоставляет отчёт о выполнении рекомендаций. На его основе Пленум оценивает прогресс и может принять решение о невыполнении части рекомендаций, что влечёт за собой дополнительные меры давления.

Раунды оценки

Деятельность ГРЕКО структурирована по тематическим раундам, каждый из которых посвящён определённым аспектам борьбы с коррупцией:

• Первый раунд (2000–2002) — оценка независимости, ресурсов и полномочий органов, занимающихся борьбой с коррупцией.
• Второй раунд (2003–2006) — оценка выявления, ареста и конфискации доходов от коррупции, а также предотвращения коррупции в государственном управлении.
• Третий раунд (2007–2014) — оценка криминализации коррупции (статьи 1–6 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию) и прозрачности финансирования политических партий.
• Четвёртый раунд (2012–2022) — оценка предотвращения коррупции среди членов парламента, судей и прокуроров.
• Пятый раунд (с 2017 года) — оценка предотвращения коррупции и содействия добросовестности в центральных органах государственной власти (высшие органы исполнительной власти) и правоохранительных органах.

Участие России

Российская Федерация присоединилась к ГРЕКО в 2007 году, ратифицировав Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. В рамках ГРЕКО Россия прошла оценку по первому, второму, третьему и четвёртому раундам. В отчётах организации неоднократно отмечались определённые успехи в законодательной сфере, но также указывалось на системные проблемы, включая низкую эффективность антикоррупционного правоприменения, недостаточную независимость судебной системы и отсутствие прозрачности в финансировании политических партий.

В марте 2022 года, после начала полномасштабного вторжения России на Украину, Комитет министров Совета Европы принял решение о прекращении членства России в Совете Европы. Вслед за этим, 16 марта 2022 года, ГРЕКО приняла решение о прекращении членства Российской Федерации в организации. С этого момента Россия не участвует в деятельности ГРЕКО и не обязана выполнять её рекомендации. Однако отчёты, подготовленные в отношении России до этого момента, остаются в открытом доступе и могут использоваться для анализа.

Критика и ограничения

Деятельность ГРЕКО не лишена критики. Основные претензии к организации включают:

• Отсутствие обязательной силы рекомендаций. Рекомендации ГРЕКО носят рекомендательный характер, и государства-члены не обязаны их выполнять. Механизм принуждения ограничен моральным и политическим давлением.
• Медлительность процедур. Процесс оценки и мониторинга может занимать несколько лет, что снижает оперативность реагирования на новые вызовы.
• Неравномерность применения стандартов. Критики отмечают, что ГРЕКО применяет более строгие стандарты к небольшим и менее влиятельным государствам, в то время как к крупным странам подход может быть более мягким.
• Политизация. В ряде случаев решения ГРЕКО могут быть подвержены политическому влиянию, особенно в контексте отношений между государствами-членами.

Значение и влияние

Несмотря на критику, ГРЕКО считается одним из наиболее авторитетных и эффективных международных механизмов в сфере борьбы с коррупцией. Организация внесла значительный вклад в гармонизацию антикоррупционного законодательства в Европе, способствовала повышению прозрачности финансирования политических партий и укреплению независимости судебных систем. Отчёты ГРЕКО служат важным источником информации для национальных правительств, парламентов, гражданского общества и международных организаций. Модель взаимной оценки, разработанная ГРЕКО, была впоследствии заимствована другими международными структурами, включая ООН и ОЭСР.

Источники

• Устав Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) (Резолюция Комитета министров Совета Европы (1999) 5).
• Двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией (Резолюция Комитета министров Совета Европы (97) 24).
• Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173).
• Официальные отчёты ГРЕКО по Российской Федерации (2008–2022 гг.).
• Решение Комитета министров Совета Европы от 16 марта 2022 года о прекращении членства России.