Лоббирование как политический институт¶

Лоббирование — деятельность представителей заинтересованных групп, направленная на воздействие на органы государственной власти с целью принятия, изменения или отклонения нормативных правовых актов и управленческих решений в интересах этих групп. Лоббирование представляет собой один из механизмов взаимодействия бизнеса, общественных объединений и государства и рассматривается как разновидность политического посредничества. Термин происходит от английского lobby — «кулуары, коридоры» здания парламента, где традиционно происходили неофициальные встречи законодателей с просителями.

¶Сущность явления

Лоббирование занимает промежуточное положение между правовым представительством интересов и неформальным давлением. В его основе лежит передача информации: лоббист доводит до законодателя сведения о позиции группы, её аргументах, возможных последствиях решения. От смежных явлений лоббирование отличается целенаправленностью, регулярностью и наличием конкретного интереса.

Ключевые признаки лоббирования:

• наличие организованной группы интересов (корпорация, отраслевая ассоциация, профсоюз, некоммерческая организация);
• адресат воздействия — носитель властных полномочий;
• конкретная цель — решение по нормативному акту, бюджету, назначению, разрешению;
• использование легальных или теневых каналов коммуникации.

¶История

Практика воздействия на власть существует с древности, однако институциональные формы лоббирование приобрело в Великобритании и США в XVIII–XIX веках. В США термин вошёл в оборот в 1820-е годы, когда просители ожидали конгрессменов в кулуарах Капитолия. В 1946 году в США был принят Federal Regulation of Lobbying Act — один из первых законов, обязавших лоббистов регистрироваться и отчитываться о расходах. Позднее его сменил Lobbying Disclosure Act 1995 года.

В России лоббирование как самостоятельный институт начало формироваться в 1990-е годы вместе с переходом к рыночной экономике и многопартийности. Значительную роль играли отраслевые объединения предпринимателей, крупные корпорации и региональные элиты. Специальный федеральный закон о лоббировании в России не принят; отдельные аспекты регулируются законами о противодействии коррупции, о статусе депутата, о государственной гражданской службе и регламентами палат Федерального Собрания. В 2000-х годах в Государственную думу вносились законопроекты о лоббистской деятельности, однако ни один из них не был принят.

¶Виды и классификация

По способу воздействия выделяют:

• прямое лоббирование — непосредственные контакты с чиновниками и парламентариями;
• косвенное лоббирование — через общественное мнение, СМИ, экспертов, избирателей.

По субъекту различают корпоративное, отраслевое, региональное, профессиональное и общественное лоббирование. По характеру — легальное (профессиональные лоббисты, юристы, GR-специалисты) и нелегальное, смыкающееся с коррупцией.

¶Методы

Инструментарий лоббирования включает:

Отдельно выделяют так называемое «лоббирование через кадры» — продвижение лояльных специалистов на должности в аппарате и ведомствах.

¶Регулирование в мире

Наиболее развитое регулирование действует в США, Канаде, ЕС, Австралии. Основные элементы: обязательная регистрация лоббистов, раскрытие клиентов и расходов, «период охлаждения» для бывших чиновников, запрет на подарки. В Европейском союзе с 2011 года действует прозрачный реестр, объединивший прежние раздельные регистры для разных институтов.

В России регулирование фрагментарно и опирается преимущественно на антикоррупционное законодательство. Обязательная отчётность о контактах с представителями власти для бизнеса не введена. Эксперты отмечают, что отсутствие профильного закона затрудняет отделение легального лоббирования от теневых форм.

¶Значение и критика

Лоббирование выполняет функцию канала обратной связи между обществом и государством: оно позволяет учитывать интересы отраслей при принятии решений и снижает риск ошибок регулирования. Одновременно оно критикуется за неравенство доступа — крупные игроки располагают ресурсами, недоступными малым группам. Основные претензии: риск сращивания бизнеса и власти, скрытое влияние, обход процедур, коррупционный потенциал.

Сторонники регулирования предлагают ввести обязательную регистрацию, раскрытие интересов и отчётность, что, по их мнению, повышает прозрачность и позволяет обществу видеть, чьи позиции учитываются при подготовке законов.

¶Лоббирование и GR

В современной практике различают лоббирование и GR (government relations). GR — более широкое понятие: это системная работа организации по выстраиванию отношений с государственными органами, включающая мониторинг законодательства, участие в рабочих группах, экспертные советы и прогнозирование регуляторных рисков. Лоббирование — конкретная кампания по продвижению узкого решения.

В крупных российских компаниях и отраслевых союзах созданы специализированные подразделения, отвечающие за взаимодействие с властью. Отраслевые ассоциации — например, союзы промышленников и предпринимателей — выступают коллективными выразителями интересов участников рынка и участвуют в оценке регулирующего воздействия проектов актов.

¶Особенности в России

Российская модель взаимодействия бизнеса и власти характеризуется преобладанием неформальных каналов, значительной ролью крупных корпораций с государственным участием и отраслевых объединений. Институт профессиональных лоббистов в западном понимании развит слабо. Часть экспертов связывает это с отсутствием профильного закона, часть — с высокой ролью исполнительной власти в законодательном процессе.

Дискуссия о принятии закона о лоббировании ведётся с 1990-х годов. Аргументы в пользу: прозрачность, снижение коррупции, упорядочивание контактов. Аргументы против: риск легализации теневого влияния, сложность контроля, недостаточная зрелость институтов саморегулирования.

Источники: Lobbying Disclosure Act 1995 (США); Федеральный закон «О противодействии коррупции»; Transparency Register Европейского союза; работы по политической социологии и теории групп интересов; обзоры Института законодательства и сравнительного правоведения.