Местное самоуправление в России

Местное самоуправление в России — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций. Оно признаётся и гарантируется Конституцией РФ как одна из основ конституционного строя, не входя при этом в систему государственной власти. Основная цель местного самоуправления — приближение власти к населению, обеспечение эффективного решения повседневных проблем жителей конкретных территорий (городов, сёл, районов).

История становления

До 1917 года

Истоки местного самоуправления в России восходят к земской реформе 1864 года и городской реформе 1870 года, проведённым в период правления Александра II. Были созданы выборные органы — земства (в уездах и губерниях) и городские думы, которые ведали местными хозяйственными делами (строительством дорог, здравоохранением, народным образованием, продовольственным обеспечением). Однако их полномочия были существенно ограничены государственной администрацией, а деятельность — подконтрольна губернаторам.

Советский период (1917–1991)

После Октябрьской революции 1917 года система местного самоуправления была упразднена. Ей на смену пришла жёстко централизованная система Советов (рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов), которые формально были органами государственной власти на местах, а фактически — инструментами однопартийной системы. Решения принимались партийными органами, а Советы исполняли роль «приводных ремней». В Конституции РСФСР 1978 года термин «местное самоуправление» не использовался; говорилось о «местных органах государственной власти».

Постсоветский период (с 1990-х годов)

Возрождение местного самоуправления началось с принятия Закона РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР», который ввёл выборность глав местной администрации и разделение полномочий с государственной властью. Конституция РФ 1993 года закрепила местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной власти. Принятие Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) стал ключевым этапом реформы, унифицировавшим систему и полномочия. В последующие годы в закон многократно вносились поправки, усиливающие государственный контроль и изменяющие модели организации.

Правовая основа

Основу правового регулирования составляют:

• Конституция РФ (глава 8 «Местное самоуправление»).
• Европейская хартия местного самоуправления (ратифицирована РФ в 1998 году, хотя с 2016 года рассматривалась возможность денонсации).
• Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003), который является базовым для всей системы.
• Конституции, уставы и законы субъектов РФ, детализирующие организацию местного самоуправления на региональном уровне.
• Муниципальные правовые акты (уставы муниципальных образований).

Система и структура

Территориальная организация

Местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований. Закон № 131-ФЗ устанавливает следующие типы муниципальных образований (до реформы 2019–2020 годов — двухуровневая система):

1. Городское поселение — город или посёлок городского типа.
2. Сельское поселение — один или несколько сельских населённых пунктов.
3. Муниципальный район — объединение нескольких поселений (существовал до внедрения одноуровневой модели).
4. Муниципальный округ — введён в 2019 году; несколько населённых пунктов, не являющихся муниципальными районами.
5. Городской округ — городское поселение с прилегающими территориями.
6. Внутригородской район — часть городского округа (например, в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе).
7. Внутригородская территория города федерального значения — особая форма для Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя.

В 2019–2023 годах в ряде регионов (например, Калининградская, Московская области) проводилась реформа по переходу от двухуровневой (поселение + район) к одноуровневой системе (муниципальные округа), что привело к укрупнению муниципальных образований и сокращению числа сельских поселений. К 2024 году более чем в 30 регионах полностью или частично введена одноуровневая модель.

Органы местного самоуправления

Структуру определяет устав муниципального образования. Типичная модель включает:

• Представительный орган — дума, совет депутатов, собрание. Избирается населением (или, в отдельных случаях, формируется из глав поселений). Принимает местный бюджет, устанавливает местные налоги, контролирует исполнительную власть.
• Глава муниципального образования — высшее должностное лицо. Избирается либо на прямых выборах, либо представительным органом из своего состава, либо по конкурсу. Руководит администрацией или подписывает акты представительного органа.
• Местная администрация — исполнительно-распорядительный орган. Возглавляется главой администрации (может совмещаться с должностью главы муниципального образования либо наниматься по контракту — «сити-менеджер»).
• Контрольный орган — контрольно-счётная палата или ревизионная комиссия, осуществляющая финансовый контроль.
• Иные органы — избирательные комиссии, территориальные общественные самоуправления (ТОС) — форма самоорганизации граждан по месту жительства (не являются органами МСУ в строгом смысле).

Формы непосредственной демократии

Население может участвовать в решении местных вопросов через:

• Местный референдум — прямое голосование по вопросам местного значения.
• Муниципальные выборы — избрание депутатов и глав.
• Сходы граждан (в поселениях с числом жителей менее 100 человек) — заменяют представительный орган.
• Публичные слушания, общественные обсуждения, опросы граждан, правотворческая инициатива, собрания и конференции.

Полномочия и вопросы местного значения

Закон № 131-ФЗ закрепляет перечень вопросов местного значения, который различается для разных типов муниципальных образований. К основным относятся:

• формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
• установление местных налогов и сборов;
• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
• организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения;
• дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;
• организация транспортного обслуживания населения;
• обеспечение первичных мер пожарной безопасности;
• создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания;
• организация сбора и вывоза твёрдых коммунальных отходов;
• организация благоустройства территории (освещение, озеленение, уборка, установка указателей и т. д.);
• участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
• содействие развитию физической культуры и спорта;
• организация библиотечного обслуживания (в поселениях);
• иные вопросы, отнесённые к ведению муниципальных образований федеральным законодательством.

Государственные органы могут передавать органам МСУ отдельные государственные полномочия (например, по регистрации актов гражданского состояния, воинскому учёту) с обязательным выделением субвенций из бюджета.

Финансово-экономическая основа

Местное самоуправление обладает финансовой самостоятельностью, но в ограниченных рамках. Основные источники доходов местных бюджетов:

• собственные доходы (местные налоги — земельный налог, налог на имущество физических лиц; доходы от использования муниципального имущества; штрафы, арендная плата);
• безвозмездные перечисления (дотации, субсидии, субвенции) из бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета. Доля межбюджетных трансфертов может превышать 70% доходов во многих сельских и удалённых муниципалитетах, что создаёт высокую зависимость от вышестоящих уровней власти.

Муниципальные образования вправе выпускать муниципальные займы (облигации) и брать кредиты. Расходы местных бюджетов в основном направляются на образование (зарплаты учителей — частично из субвенций), ЖКХ, благоустройство, дороги.

Критика и проблемы

Система местного самоуправления в России подвергается критике по ряду направлений:

• Ограничение финансовой автономии — подавляющее большинство муниципалитетов являются дотационными, не имеют достаточных налоговых доходов.
• Сокращение числа прямых выборов — с 2014 года регионы получили право отменять прямые выборы глав муниципальных районов и городских округов, вводя модель «сити-менеджера» по конкурсу. В 2017–2024 годах прямые выборы глав сохранились лишь примерно в 50% муниципалитетов.
• Неоднозначность правового статуса — конституционная норма об «отдельности» от государства не исключает жёсткого государственного контроля, в том числе через отставки глав, роспуски представительных органов (статья 74 Закона № 131-ФЗ).
• Проблема коррупции — неэффективность контроля за расходованием средств, кулуарность принятия решений, конфликты интересов.
• Укрупнение и снижение уровня власти — реформа 2019–2023 годов привела к ликвидации органов самоуправления на уровне сельских поселений (низовое звено), что, по мнению экспертов, отдаляет власть от жителей.

Современное состояние

По состоянию на 2024 год в России насчитывается около 19 000 муниципальных образований (после реформы — уменьшение с 23 000 в 2019 году). Реформирование продолжается, в том числе по пути создания «одноуровневой» модели во всех регионах, а также введения института «муниципального округа». В некоторых регионах (например, в Москве, Санкт-Петербурге) местное самоуправление существует в специфической форме внутригородских территорий с ограниченными полномочиями.

Организации и отдельные общественные движения, признанные в России нежелательными или экстремистскими (например, движение ЛГБТ — признано экстремистским и запрещено в РФ) не имеют отношения к системе местного самоуправления. Деятельность любых структур, направленная на подрыв конституционного строя РФ, не допускается.

Источники

• Конституция Российской Федерации, 1993 г. (глава 8).
• Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
• Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ (внёс изменения в 131-ФЗ, в том числе по отмене прямых выборов глав).
• Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2012 г. № 31-П (по делу о толковании 131-ФЗ).
• Законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (2022–2024 гг.).
• Данные Министерства юстиции РФ и Министерства финансов РФ об объёме межбюджетных трансфертов (2022–2024 гг.).