Муниципальный фильтр

Муниципальный фильтр — это совокупность правовых норм, устанавливающих обязательное требование к кандидату на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (главы республики, губернатора, мэра города федерального значения) собрать в свою поддержку подписи определённого числа депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных глав муниципальных образований, действующих на территории данного региона. Процедура является обязательным этапом выдвижения и регистрации кандидата на выборах глав субъектов РФ.

История возникновения

Муниципальный фильтр был введён в российское законодательство в 2012 году. После массовых протестов 2011—2012 годов и в рамках политической реформы, объявленной Президентом РФ Дмитрием Медведевым, был принят федеральный закон от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»». Закон вернул прямые выборы глав регионов, отменённые в 2004 году, но одновременно ввёл механизм муниципального фильтра.

Первоначально предполагалось, что фильтр позволит отсеять случайных и популистских кандидатов, а также обеспечит поддержку выдвиженца со стороны местных элит. На практике, по мнению многих экспертов и политических деятелей, фильтр стал инструментом, позволяющим действующей власти контролировать допуск оппозиционных кандидатов к выборам.

Правовая основа и механизм

Порядок применения муниципального фильтра регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (статья 37) и законами субъектов РФ.

Требования к сбору подписей

Кандидат обязан собрать подписи депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных глав муниципальных образований. Закон устанавливает два основных количественных параметра:

1. Общее количество подписей. Оно должно составлять от 5% до 10% от общего числа указанных депутатов и глав, установленного законом субъекта РФ. Конкретный процент определяется региональным законодательством. В большинстве регионов он установлен на уровне 10%.
2. Географическое распределение. Подписи должны быть собраны не менее чем в трёх четвертях (75%) муниципальных районов и городских округов субъекта РФ. В каждом из этих муниципальных образований необходимо получить подписи не менее чем от 10% депутатов и глав.

Кто может ставить подпись

Право ставить подпись в поддержку кандидата имеют только депутаты представительных органов муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения) и избранные на муниципальных выборах главы этих образований. Депутаты и главы, назначенные по контракту (сити-менеджеры), а также депутаты региональных парламентов не имеют права участвовать в сборе подписей.

Ограничения для депутатов

Один и тот же депутат или глава муниципального образования может поставить свою подпись в поддержку только одного кандидата. Это правило исключает возможность массовой поддержки нескольких претендентов.

Критика и последствия

Муниципальный фильтр является одной из наиболее спорных и критикуемых норм современного российского избирательного законодательства.

Основные претензии

• Барьер для оппозиции. Критики утверждают, что фильтр фактически блокирует участие в выборах кандидатов от непарламентских партий и самовыдвиженцев, не имеющих доступа к муниципальным депутатам, большинство из которых представляют партию «Единая Россия». Для сбора подписей оппозиционному кандидату требуется либо договориться с представителями «Единой России», что практически невозможно, либо получить поддержку от депутатов от своей партии, которых в муниципалитетах часто недостаточно.
• Зависимость от административного ресурса. Действующие главы регионов и их команды имеют возможность оказывать давление на муниципальных депутатов, чтобы те не подписывались за оппонентов, или, наоборот, организовывать сбор подписей для «спойлеров» — технических кандидатов, которые не представляют реальной угрозы.
• Нарушение принципа равного избирательного права. По мнению ряда юристов и политиков, муниципальный фильтр противоречит Конституции РФ, которая гарантирует гражданам право быть избранными. Конституционный Суд РФ в своих решениях (например, постановление от 24 июня 2014 года № 21-П) признавал фильтр не противоречащим Основному закону, но указывал на необходимость его совершенствования, чтобы не допустить злоупотреблений.
• Снижение конкуренции. Введение фильтра привело к тому, что во многих регионах на выборах губернатора участвуют только 2-4 кандидата, а иногда и один — действующий глава. Это снижает легитимность выборов и интерес избирателей.

Примеры применения

На практике муниципальный фильтр неоднократно становился препятствием для кандидатов от оппозиции. Например, в 2017 году кандидат от партии «Яблоко» Дмитрий Гудков не смог преодолеть фильтр на выборах губернатора Московской области. В 2018 году ряд оппозиционных кандидатов в различных регионах (например, в Приморском крае, Хабаровском крае) также столкнулись с трудностями при сборе подписей. В то же время действующие губернаторы, как правило, без проблем проходят эту процедуру, получая поддержку от лояльных муниципальных депутатов.

Попытки реформирования

В разное время вносились законопроекты, направленные на смягчение или отмену муниципального фильтра. Предлагалось:

• Снизить порог сбора подписей с 10% до 5% или 3%.
• Отменить требование о сборе подписей в 75% муниципальных образований.
• Разрешить ставить подписи депутатам региональных парламентов.
• Полностью отменить фильтр.

Однако ни один из этих законопроектов не был принят. В 2022 году, после внесения изменений в законодательство, была введена возможность для кандидатов, выдвинутых политическими партиями, не собирать подписи муниципальных депутатов, если их партия представлена в Государственной Думе или в законодательном собрании данного региона. Это несколько упростило процедуру для кандидатов от парламентских партий («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия — За правду», «Новые люди»), но не решило проблему для самовыдвиженцев и кандидатов от малых партий.

Источники

• Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
• Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»».
• Постановление Конституционного Суда РФ от 24.06.2014 № 21-П.
• Доклады Центральной избирательной комиссии РФ о практике проведения выборов.
• Аналитические материалы фонда «Либеральная миссия» и других исследовательских организаций.