Non-refoulement

Non-refoulement (от фр. non-refoulement — «невыдворение») — принцип международного права, запрещающий государству принудительно возвращать беженцев или лиц, ищущих убежища, в страну, где им может угрожать преследование, пытки, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение, а также серьёзный вред. Принцип является краеугольным в международном защитном праве и закреплён в ряде международных договоров, включая Конвенцию ООН о статусе беженцев 1951 года, а также в региональных соглашениях и национальных законодательствах. Он действует независимо от формального статуса лица (признан ли он беженцем, находится ли в процессе рассмотрения ходатайства или вообще не обращался за защитой) и не подлежит отмене даже в условиях вооружённого конфликта или чрезвычайного положения.

История возникновения и развития

Истоки в международном праве

Принцип non-refoulement впервые получил международно-правовое закрепление в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года (статья 33). До этого, в межвоенный период, существовали отдельные двусторонние соглашения, но единого обязательства не было. После Второй мировой войны, с осознанием масштабов преследований и массовых депортаций, международное сообщество признало необходимость запрета на принудительное возвращение лиц, спасающихся от угрозы жизни.

Развитие в региональных системах

В 1969 году Организация африканского единства приняла Конвенцию, регулирующую специфические аспекты проблем беженцев в Африке, которая расширила сферу действия non-refoulement на случаи внешней агрессии, оккупации и массовых беспорядков. В 1984 году Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (статья 3) установила абсолютный запрет на высылку, возвращение или выдачу лица другому государству, если существуют серьёзные основания полагать, что ему может угрожать применение пыток. В 1969 году Американская конвенция о правах человека (статья 22) также включила принцип non-refoulement, хотя и с некоторыми оговорками. В Европейском союзе принцип закреплён в Хартии Европейского союза об основных правах (статья 19) и в Директиве о квалификации (2011/95/EU).

Современное состояние

В XXI веке принцип non-refoulement сталкивается с новыми вызовами, включая попытки государств ограничить его применение в контексте борьбы с терроризмом и массовой миграции. В 2016 году Нью-Йоркская декларация о беженцах и мигрантах подтвердила приверженность государств этому принципу, а в 2018 году Глобальный договор о беженцах подчеркнул его неотъемлемость. Однако на практике ряд стран, включая Россию, вводят ограничения, например, в виде «безопасных третьих стран» или процедур ускоренного выдворения, что может противоречить духу принципа.

Правовая основа и содержание

Международные договоры

Основные источники, закрепляющие non-refoulement:

• Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года (статья 33) — запрещает высылку или возвращение беженцев на границы территорий, где их жизни или свободе угрожает опасность по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений.
• Конвенция ООН против пыток 1984 года (статья 3) — абсолютный запрет на высылку, возвращение или выдачу лица, если есть основания полагать, что ему грозит применение пыток.
• Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года (статья 7) — через толкование Комитета ООН по правам человека запрещает высылку в страну, где есть риск пыток или жестокого обращения.
• Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года (статья 3) — через прецедентную практику Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) запрещает высылку, если есть реальный риск бесчеловечного или унижающего достоинство обращения.

Абсолютный и относительный характер

Принцип non-refoulement в контексте запрета пыток (Конвенция против пыток, статья 3) является абсолютным — он не допускает исключений даже в случае угрозы национальной безопасности или общественного порядка. В контексте статуса беженцев (Конвенция 1951 года, статья 33) принцип является относительным — он может быть ограничен, если беженец представляет опасность для безопасности страны или был осуждён за особо тяжкое преступление. Однако даже в этом случае государство обязано провести индивидуальную оценку риска и не может выдворить лицо, если ему угрожает пытка или смерть.

Исключения

Исключения из принципа non-refoulement в рамках Конвенции 1951 года (статья 33, пункт 2) допускаются только в двух случаях:

1. Если беженец представляет угрозу национальной безопасности страны, в которой находится.
2. Если беженец, будучи осуждённым за особо тяжкое преступление, представляет опасность для общества.

Эти исключения не применяются, если выдворение может привести к пыткам или жестокому обращению, так как абсолютный запрет на пытки имеет приоритет.

Применение в России и других странах

Россия

Российская Федерация является участницей Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года и Протокола к ней 1967 года. Принцип non-refoulement закреплён в Федеральном законе «О беженцах» (1993 год, последняя редакция 2023 года). Статья 10 закона запрещает высылку или возвращение лица, признанного беженцем, в страну, где ему угрожает преследование. Однако на практике российские правоприменительные органы часто используют механизм «безопасной третьей страны» для отказа в предоставлении убежища, что может приводить к выдворению лиц в страны, где они могут подвергаться риску. Кроме того, в 2023 году были внесены поправки, упрощающие процедуру выдворения лиц, признанных нежелательными в России, что вызвало критику со стороны правозащитников, указывающих на возможные нарушения принципа non-refoulement.

Другие страны

• США: Верховный суд США в 1993 году (дело Sale v. Haitian Centers Council) постановил, что принцип non-refoulement не применяется к лицам, перехваченным в открытом море, что вызвало международную критику. В 2020-х годах администрация США вводила политику «оставаться в Мексике», которая фактически нарушала принцип, возвращая просителей убежища в опасные районы.
• Европейский союз: Дублинская система (регламент «Дублин III») предполагает передачу просителей убежища в первую страну въезда, что может нарушать non-refoulement, если в этой стране существует риск преследования. В 2023 году ЕСПЧ вынес решения против ряда стран (например, Болгарии, Греции) за нарушение принципа при возвращении мигрантов в Турцию или Ливию.
• Австралия: Практика содержания просителей убежища в лагерях на острове Науру и в Папуа — Новой Гвинее, а также политика «операции «Суверенные границы»» (перехват лодок с мигрантами в море) критикуются как нарушение non-refoulement, поскольку лица могут быть возвращены в страны, где им угрожает опасность.

Критика и современные вызовы

Проблема «безопасных третьих стран»

Многие государства, включая Россию, используют концепцию «безопасной третьей страны» для отказа в рассмотрении ходатайства о предоставлении убежища. Если лицо могло обратиться за защитой в другой стране, которая считается «безопасной», его могут выдворить туда, даже если в этой стране существует реальный риск преследования. Критики утверждают, что такая практика подрывает принцип non-refoulement, так как определение «безопасности» часто является произвольным и не учитывает индивидуальные обстоятельства.

Борьба с терроризмом и национальная безопасность

После терактов 11 сентября 2001 года и в последующие годы государства всё чаще ссылаются на угрозу национальной безопасности для ограничения non-refoulement. В 2015 году Европейский суд по правам человека в деле Trabelsi v. Belgium постановил, что высылка лица, подозреваемого в терроризме, в страну, где ему грозит пытка, является нарушением статьи 3 Европейской конвенции, даже если существуют серьёзные подозрения в его причастности к терроризму. Однако на практике некоторые страны (например, США, Великобритания) продолжают использовать дипломатические заверения (договорённости о том, что лицо не будет подвергнуто пыткам) для обхода принципа.

Массовая миграция и морские перехваты

В 2010-х — 2020-х годах массовая миграция в Средиземноморье и на границе США и Мексики привела к тому, что государства начали перехватывать мигрантов в открытом море и возвращать их в страны отправления или транзита (например, Ливию, Турцию). Международные организации, включая Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), неоднократно заявляли, что такие действия нарушают non-refoulement, поскольку в этих странах мигранты могут подвергаться пыткам, произвольному задержанию и другим формам жестокого обращения.

Пандемия COVID-19

В 2020–2021 годах ряд государств, включая Россию, ввели временные ограничения на въезд и высылку мигрантов под предлогом борьбы с пандемией. УВКБ ООН предупредило, что такие меры не должны нарушать принцип non-refoulement, и что государства обязаны обеспечить доступ к процедуре предоставления убежища даже в условиях чрезвычайного положения. Однако в некоторых случаях (например, в Греции, Хорватии) были зафиксированы случаи «pushbacks» (принудительного возвращения) без рассмотрения ходатайств.

Значение и роль в международном праве

Принцип non-refoulement является одним из немногих абсолютных или почти абсолютных запретов в международном праве, который не может быть отменён даже в условиях войны или чрезвычайного положения (за исключением узких случаев, связанных с угрозой национальной безопасности, но при условии соблюдения запрета на пытки). Он служит основой для защиты беженцев и лиц, ищущих убежища, и рассматривается как часть обычного международного права, что означает его обязательность для всех государств, независимо от того, являются ли они участниками соответствующих договоров. В 2001 году УВКБ ООН выпустило «Руководство по принципу non-refoulement», подчеркнув его неотъемлемость и недопустимость исключений, кроме случаев, прямо предусмотренных Конвенцией 1951 года.

Источники

• Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года (статья 33).
• Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года (статья 3).
• Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года (статья 7, толкование Комитета ООН по правам человека).
• Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года (статья 3, прецедентная практика ЕСПЧ).
• Федеральный закон Российской Федерации «О беженцах» от 19 февраля 1993 года № 4528-1 (в редакции 2023 года).
• Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), «Руководство по принципу non-refoulement», 2001 год.
• Нью-Йоркская декларация о беженцах и мигрантах (2016 год).
• Глобальный договор о беженцах (2018 год).
• Решение Европейского суда по правам человека по делу Trabelsi v. Belgium (2015 год).
• Решение Верховного суда США по делу Sale v. Haitian Centers Council (1993 год).