Новый государственный менеджмент

Новый государственный менеджмент (англ. New Public Management, NPM) — это концепция государственного управления, основанная на внедрении рыночных механизмов, методов корпоративного менеджмента и конкуренции в деятельность государственных органов и учреждений. Возникнув в 1980-х годах как реакция на кризис традиционной бюрократической модели управления, NPM предполагает ориентацию на результат, эффективность, экономию ресурсов и удовлетворение потребностей граждан как «клиентов» государственных услуг.

История возникновения и развития

Предпосылки появления

К концу 1970-х годов в развитых странах Запада сложилась ситуация, при которой классическая веберовская бюрократическая модель управления, основанная на строгой иерархии, формальных правилах и процедурах, перестала отвечать требованиям времени. Основными проблемами стали:

• Рост государственных расходов и бюджетных дефицитов, особенно после нефтяных кризисов 1973 и 1979 годов.
• Низкая эффективность государственного сектора, отсутствие стимулов к повышению производительности труда.
• Бюрократизация и волокита, неспособность быстро реагировать на изменения внешней среды.
• Кризис доверия к государственным институтам со стороны граждан.

В этих условиях возник запрос на реформы, которые бы позволили «сделать правительство дешевле и эффективнее», используя инструменты, доказавшие свою успешность в частном секторе.

Ключевые этапы развития

1. 1980-е годы — зарождение и первые реформы. Пионерами внедрения NPM стали Великобритания (реформы Маргарет Тэтчер), Новая Зеландия и США (реформы Рональда Рейгана). В Великобритании была запущена программа «Next Steps» (1988), предусматривавшая создание полуавтономных исполнительных агентств, отделённых от министерств. В Новой Зеландии был принят Закон о государственном секторе (1988) и Закон о государственных финансах (1989), закрепившие принципы контрактации и оплаты по результату.
2. 1990-е годы — расцвет и глобализация. Идеи NPM получили широкое распространение в странах ОЭСР, а затем и в развивающихся странах. В США администрация Билла Клинтона инициировала программу «Национальное партнёрство по перестройке правительства» (National Partnership for Reinventing Government, 1993), известную под руководством вице-президента Альберта Гора. В этот период вышли ключевые теоретические работы, в том числе книга Дэвида Осборна и Теда Геблера «Как обновить правительство» (Reinventing Government, 1992), ставшая манифестом движения.
3. 2000-е годы — критика и эволюция. К началу XXI века накопились данные о негативных последствиях радикального внедрения NPM: фрагментация государственного аппарата, рост транзакционных издержек, снижение мотивации госслужащих, ослабление координации. Это привело к появлению концепций «пост-NPM» (Post-NPM) и «цифровой эры управления» (Digital Era Governance), которые акцентируют внимание на координации, целостности и цифровизации процессов.

Основные принципы и характеристики

Новый государственный менеджмент не является единой доктриной, а представляет собой набор принципов и инструментов. Ключевыми из них являются:

• Ориентация на результат (Performance Management). Акцент смещается с контроля за соблюдением процедур на измерение и оценку конечных результатов деятельности (outputs и outcomes). Внедряются системы ключевых показателей эффективности (KPI), бенчмаркинг и аудит эффективности.
• Разделение функций. Стратегические функции (политика, нормотворчество) отделяются от операционных (предоставление услуг, администрирование). Создаются автономные агентства, работающие по контракту с министерствами.
• Внедрение рыночных механизмов. Внутри государственного сектора создаются квазирынки: поставщики услуг (госучреждения) конкурируют друг с другом и с частными компаниями за бюджетные средства. Широко используется аутсорсинг и государственно-частное партнёрство (ГЧП).
• Контрактация. Отношения между государством-заказчиком и исполнителями (агентствами, частными фирмами) оформляются в виде формальных контрактов, в которых чётко прописаны цели, объёмы работ, сроки и санкции за невыполнение.
• Клиентоориентированность. Граждане рассматриваются как «клиенты» государственных услуг. Внедряются стандарты обслуживания, хартии граждан (например, «Хартия гражданина» в Великобритании, 1991), системы обратной связи и компенсации за некачественное обслуживание.
• Децентрализация и управленческая автономия. Руководители государственных учреждений получают большую свободу в распоряжении ресурсами (финансами, персоналом) в обмен на ответственность за результат. Упрощаются бюрократические процедуры.
• Экономия и эффективность. Внедряются методы управления, ориентированные на сокращение издержек: бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), программно-целевое планирование, «бережливое производство» в госсекторе.

Критика и недостатки

Несмотря на широкое распространение, концепция NPM подвергается серьёзной критике как с теоретических, так и с практических позиций.

Основные направления критики

1. Размывание публичного характера управления. Критики (в частности, политолог Б. Г. Питерс) утверждают, что перенос корпоративных методов на государственную сферу не учитывает её специфику: ориентацию на общественное благо, а не на прибыль; необходимость соблюдения правовых процедур и равенства граждан; сложность измерения результатов в социальной сфере (образование, здравоохранение).
2. Фрагментация и потеря координации. Создание множества автономных агентств и контрактных отношений привело к «силосному» мышлению, когда ведомства действуют изолированно, дублируя функции или создавая «серые зоны» ответственности. Это затруднило решение комплексных, межведомственных проблем (например, борьба с бедностью или терроризмом).
3. Рост транзакционных издержек. Разработка, мониторинг и контроль исполнения контрактов, а также системы оценки эффективности требуют значительных административных ресурсов. В некоторых случаях издержки на управление контрактами превышают экономию от их заключения.
4. Снижение мотивации и профессионализма госслужащих. Жёсткая привязка оплаты к краткосрочным количественным показателям может подрывать внутреннюю мотивацию, основанную на служении обществу. Усиление контроля и отчётности снижает автономию и инициативу чиновников.
5. Риск коррупции. Аутсорсинг, ГЧП и контрактация создают новые возможности для сговора и коррупции, особенно в условиях слабых институтов контроля. Сложность и непрозрачность контрактов могут скрывать нецелевое использование средств.
6. Неравенство в доступе к услугам. Рыночные механизмы могут приводить к тому, что государственные услуги становятся более доступными для «выгодных» клиентов (например, в крупных городах) и менее доступными для социально уязвимых групп населения или жителей отдалённых территорий.

Влияние на систему государственного управления в России

В России идеи нового государственного менеджмента начали активно внедряться в ходе административной реформы 2000-х годов. Основные направления реформы, закреплённые в концепциях 2003–2004 годов, во многом соответствовали принципам NPM:

• Разделение функций. Была проведена реорганизация федеральных органов исполнительной власти, в результате которой были выделены три типа органов: федеральные министерства (выработка политики), федеральные службы (контроль и надзор) и федеральные агентства (оказание государственных услуг и управление имуществом).
• Переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР). С 2004 года началось внедрение программно-целевого планирования бюджета, когда финансирование увязывалось с достижением конкретных целей и показателей.
• Внедрение стандартов и регламентов. Был принят Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (2010), который ввёл понятие административных регламентов и стандартов качества услуг. Создана система многофункциональных центров (МФЦ) по принципу «одного окна».
• Оценка эффективности деятельности. Для руководителей федеральных органов и губернаторов были введены системы ключевых показателей эффективности (KPI), от выполнения которых зависят их премии и карьерное продвижение.
• Аутсорсинг и ГЧП. Активно используется передача непрофильных функций (уборка, транспорт, IT-обслуживание) на аутсорсинг, а также реализуются крупные инфраструктурные проекты через механизмы государственно-частного партнёрства.

Однако внедрение NPM в России имело свою специфику и столкнулось с рядом проблем, характерных для стран с сильной централизацией и слабыми институтами гражданского общества. В частности, сохраняется высокий уровень бюрократизации, формализм при оценке эффективности, а также разрыв между декларируемыми целями реформ и реальными результатами. В последние годы наблюдается отход от жёстких принципов NPM в сторону усиления централизации и контроля, что отчасти является реакцией на его недостатки.

Современное состояние и альтернативы

К концу 2010-х годов доминирование NPM в качестве единственной парадигмы реформ государственного управления пошло на спад. На смену или в дополнение к нему пришли новые концепции:

• Цифровое правительство (Digital Government). Акцент на использовании информационно-коммуникационных технологий для повышения эффективности, прозрачности и удобства государственных услуг. В отличие от NPM, цифровое правительство предполагает не просто автоматизацию существующих процессов, а их фундаментальное перепроектирование.
• Сетевое управление (Network Governance). Концепция, делающая упор на сотрудничество и координацию между различными государственными, частными и некоммерческими организациями при решении общественных проблем. Она призвана преодолеть фрагментацию, порождённую NPM.
• Государство как платформа (Government as a Platform). Идея, согласно которой государство предоставляет базовую инфраструктуру (реестры, данные, API), на основе которой частные компании и граждане могут создавать собственные сервисы и решения.
• Ценностно-ориентированное управление (Public Value Management). Концепция, предложенная Марком Муром, которая ставит во главу угла создание общественной ценности, а не просто экономию ресурсов или удовлетворение клиентов. Она требует от менеджеров публичной сферы не только эффективности, но и стратегического мышления и политической интуиции.

Несмотря на критику, многие инструменты NPM (контрактация, бюджетирование по результатам, стандарты услуг) прочно вошли в практику государственного управления большинства стран мира и продолжают использоваться, хотя и в более сбалансированной форме, с учётом накопленного опыта.

Источники

1. Osborne, D., & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. Addison-Wesley.
2. Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons? Public Administration, 69(1), 3–19.
3. Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public Management Reform: A Comparative Analysis – Into the Age of Austerity. 4th ed. Oxford University Press.
4. Dunleavy, P., Margetts, H., Bastow, S., & Tinkler, J. (2006). Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E-Government. Oxford University Press.
5. Moore, M. H. (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press.
6. Peters, B. G. (2001). The Future of Governing: Four Emerging Models. 2nd ed. University Press of Kansas.
7. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р).
8. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».