Парламентская Ассамблея Совета Европы

Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) — один из двух главных уставных органов Совета Европы (СЕ), консультативный орган, представляющий парламенты государств-членов организации. ПАСЕ не обладает законодательными полномочиями, но играет ключевую роль в выработке рекомендаций, контроле за соблюдением обязательств стран-участниц, а также в избрании судей Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и Генерального секретаря СЕ. Ассамблея собирается на пленарные сессии четыре раза в год в Страсбурге (Франция).

История создания

Идея создания межпарламентской ассамблеи в рамках Совета Европы возникла сразу после подписания Устава СЕ в 1949 году. Учредители организации, стремившиеся к послевоенному объединению Европы на принципах демократии, прав человека и верховенства права, посчитали необходимым включить в структуру не только межправительственный Комитет министров, но и орган парламентского представительства. Первая сессия Парламентской Ассамблеи (первоначально называвшейся Консультативной ассамблеей) состоялась 10 августа 1949 года в Страсбурге. В ней приняли участие делегации от 12 стран-основательниц: Бельгии, Великобритании, Греции, Дании, Ирландии, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Норвегии, Франции, Швеции и Турции.

Первоначально полномочия Ассамблеи были ограничены: она могла лишь обсуждать вопросы и давать рекомендации Комитету министров. Однако со временем её роль значительно возросла. В 1950-е годы Ассамблея активно участвовала в разработке Европейской конвенции по правам человека, а в 1960-е — в создании механизмов её защиты. В 1970-х годах ПАСЕ начала играть важную роль в мониторинге выполнения странами-членами своих обязательств. Ключевым моментом в истории Ассамблеи стало введение в 1990-х годах процедуры «строгого мониторинга» для государств, вступающих в Совет Европы после падения коммунистических режимов в Центральной и Восточной Европе.

Состав и формирование

ПАСЕ формируется из представителей (делегатов) национальных парламентов 46 государств-членов Совета Европы. Количество мест от каждой страны зависит от численности её населения:

• 18 мест — Германия, Великобритания, Франция, Италия, Россия (членство приостановлено с 2022 года), Турция.
• 12 мест — Испания, Украина, Польша.
• 10 мест — Бельгия, Греция, Венгрия, Чехия, Португалия, Швеция, Австрия, Болгария, Швейцария, Сербия, Румыния, Нидерланды.
• 6 мест — Хорватия, Дания, Финляндия, Ирландия, Литва, Норвегия, Словакия, Словения.
• 5 мест — Албания, Андорра, Армения, Босния и Герцеговина, Грузия, Исландия, Латвия, Лихтенштейн, Люксембург, Мальта, Молдова, Монако, Черногория, Северная Македония, Сан-Марино, Эстония.

Каждый национальный парламент самостоятельно назначает своих делегатов (обычно из числа депутатов и сенаторов) и их заместителей. При этом в составе делегации должны быть представлены как правящая партия (коалиция), так и оппозиция, что обеспечивает пропорциональное представительство политических сил. Срок полномочий делегатов определяется национальным законодательством, но, как правило, совпадает со сроком полномочий самого парламента.

Организационная структура

Президент и Бюро

Президент ПАСЕ избирается на один год с возможностью переизбрания ещё на два срока (максимум три года). Он руководит работой Ассамблеи, представляет её на международной арене и председательствует на пленарных заседаниях. В настоящее время (на 2024 год) пост президента занимает представитель Мальты. Бюро Ассамблеи, состоящее из президента, его заместителей и руководителей политических групп, занимается организационными вопросами и планированием повестки дня.

Политические группы

Депутаты ПАСЕ объединяются не по национальному признаку, а в политические группы по идеологической близости. Основные группы (на 2024 год):

• Группа Европейской народной партии (EPP/CD) — христианские демократы, консерваторы.
• Группа социалистов, демократов и зелёных (SOC) — социал-демократы, лейбористы.
• Группа либералов и демократов (ALDE) — либералы, центристы.
• Группа европейских консерваторов и демократов (EC/DA) — евроскептики, правые консерваторы.
• Группа объединённых левых (UEL) — левые, коммунисты.

Комитеты (Комиссии)

Основная работа по подготовке документов ведётся в тематических комитетах. Каждый комитет специализируется на определённой сфере:

• Комитет по политическим вопросам и демократии.
• Комитет по правовым вопросам и правам человека.
• Комитет по социальным вопросам, здравоохранению и устойчивому развитию.
• Комитет по миграции, беженцам и перемещённым лицам.
• Комитет по культуре, науке, образованию и СМИ.
• Комитет по равенству и недискриминации.
• Комитет по мониторингу (наблюдает за выполнением обязательств странами-членами).
• Комитет по регламенту, иммунитетам и институциональным вопросам.

Секретариат

Административное обеспечение работы Ассамблеи осуществляет Секретариат, возглавляемый Генеральным секретарём ПАСЕ. Секретариат не зависит от Секретариата Совета Европы и подчиняется непосредственно Президенту Ассамблеи.

Полномочия и функции

ПАСЕ не является законодательным органом в прямом смысле, но обладает широким спектром полномочий:

1. Контроль и мониторинг

Ассамблея регулярно проводит мониторинг выполнения странами-членами своих обязательств, взятых при вступлении в Совет Европы (соблюдение демократических стандартов, прав человека, верховенства права). В случае выявления серьёзных нарушений ПАСЕ может применить санкции, вплоть до приостановления права голоса или членства делегации страны в Ассамблее. Наиболее известный случай — приостановление полномочий делегации России в 2014 году (из-за событий в Крыму) и последующее их восстановление в 2019 году, а также полное прекращение членства России в Совете Европы в 2022 году.

2. Избрание должностных лиц

ПАСЕ избирает:

• Судей Европейского суда по правам человека (из кандидатов, предложенных государствами).
• Генерального секретаря Совета Европы.
• Комиссара Совета Европы по правам человека.
• Членов Европейского комитета по предупреждению пыток.

3. Рекомендательная деятельность

Ассамблея принимает резолюции и рекомендации по широкому кругу вопросов: от политических кризисов и конфликтов до проблем здравоохранения, образования, миграции, борьбы с коррупцией и киберпреступностью. Эти документы не имеют обязательной юридической силы, но обладают значительным политическим весом и часто служат основой для разработки конвенций Совета Европы.

4. Парламентская дипломатия

ПАСЕ служит площадкой для межпарламентского диалога, особенно в периоды напряжённости между государствами. Ассамблея организует слушания, конференции и миссии по наблюдению за выборами (совместно с другими международными организациями).

Процедура принятия решений

Основная форма работы — пленарные заседания, на которых обсуждаются доклады, подготовленные комитетами. Процедура включает:

1. Подготовка доклада — комитет назначает докладчика, который собирает информацию, проводит консультации и готовит проект резолюции.
2. Обсуждение в комитете — проект дорабатывается с учётом поправок.
3. Пленарное заседание — докладчик представляет доклад, затем следуют выступления делегатов и голосование по проекту резолюции и поправкам.
4. Принятие решения — резолюции принимаются простым большинством голосов присутствующих делегатов. Для внесения изменений в Устав СЕ требуется квалифицированное большинство (две трети голосов).

Критика и вызовы

Деятельность ПАСЕ неоднократно подвергалась критике по нескольким направлениям:

• Политизация — оппоненты утверждают, что Ассамблея всё чаще принимает решения, руководствуясь политической конъюнктурой, а не объективными фактами. Особенно ярко это проявилось в ходе конфликта вокруг членства России.
• Неэффективность санкций — механизм приостановления полномочий делегаций критикуется за избирательность и неспособность реально повлиять на ситуацию в стране-нарушителе.
• Отсутствие обязательной силы решений — рекомендации ПАСЕ часто игнорируются государствами-членами, особенно в случаях, когда они противоречат национальным интересам.
• Представительность — высказываются сомнения в том, что национальные делегации действительно отражают весь спектр политических сил в своих странах, особенно в условиях авторитарных режимов.

ПАСЕ и Россия

Российская Федерация стала членом Совета Европы и, соответственно, ПАСЕ в 1996 году. Отношения между Россией и Ассамблеей были сложными и неоднократно обострялись. В 2014 году, после присоединения Крыма к России, ПАСЕ лишила российскую делегацию права голоса и ряда других полномочий. В ответ Россия приостановила своё участие в работе Ассамблеи и прекратила выплату взносов в бюджет СЕ. В 2019 году, после переговоров, полномочия делегации были восстановлены, а Россия вернулась к полноценной работе.

Однако после начала специальной военной операции на Украине в феврале 2022 года, ПАСЕ приняла резолюцию, в которой назвала действия России «актом агрессии». 15 марта 2022 года Россия заявила о выходе из Совета Европы. 16 марта Комитет министров СЕ официально исключил Россию из организации, что автоматически прекратило членство России в ПАСЕ. С этого момента российская делегация не участвует в работе Ассамблеи.

Значение и роль

Несмотря на критику, ПАСЕ остаётся важнейшим форумом для межпарламентского диалога в Европе. Она играет ключевую роль в продвижении стандартов прав человека, демократии и верховенства права, а также в контроле за их соблюдением. Ассамблея является единственным межпарламентским органом в Европе, который имеет право избирать судей наднационального суда (ЕСПЧ). Её рекомендации, хотя и не обязательные, часто становятся основой для национальных законодательных инициатив и международных договоров.

Источники

• Устав Совета Европы (Лондон, 5 мая 1949 года).
• Регламент Парламентской Ассамблеи Совета Европы (действующая редакция).
• Официальный сайт ПАСЕ (pace.coe.int).
• Доклады и резолюции ПАСЕ по вопросам мониторинга (1995–2024).
• Аналитические материалы Института Европы РАН (Москва, 2019–2023).
• Публикации Европейского центра парламентских исследований и документации (ECPRD).