Постановление Правительства РФ № 697

Постановление Правительства РФ № 697 — это нормативный правовой акт, принятый Правительством Российской Федерации 10 сентября 2009 года, который утвердил «Правила подключения к системе наблюдения за соблюдением участниками закупок законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Документ регулирует порядок функционирования специализированной информационной системы, предназначенной для автоматизированного контроля за действиями участников закупок (заказчиков, поставщиков, уполномоченных органов) в рамках Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Постановление устанавливает технические, организационные и процедурные требования к подключению к системе наблюдения, а также определяет перечень субъектов, обязанных или имеющих право осуществлять такое подключение.

История принятия

Постановление № 697 было разработано в рамках реализации положений Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который впоследствии был заменён на 44-ФЗ. Необходимость создания единой системы наблюдения была обусловлена ростом числа нарушений в сфере государственных закупок, включая сговоры участников, необоснованное завышение цен и нецелевое использование бюджетных средств. Первоначально система наблюдения, известная как «Независимый регистратор», функционировала в тестовом режиме с 2008 года на базе электронных площадок, аккредитованных для проведения открытых аукционов в электронной форме. Постановление № 697 формализовало её статус, определив оператора системы — Федеральное казначейство (ранее — Федеральная антимонопольная служба, ФАС России, до передачи полномочий в 2011 году). Документ вступил в силу 1 января 2010 года и с тех пор неоднократно корректировался, в том числе в связи с переходом на контрактную систему по 44-ФЗ (2014 год) и внедрением единой информационной системы (ЕИС) в сфере закупок.

Основные положения

Цель и сфера действия

Постановление № 697 направлено на обеспечение прозрачности и законности процедур закупок для государственных и муниципальных нужд. Система наблюдения фиксирует все действия участников на электронных площадках в режиме реального времени, включая подачу заявок, предложений о цене, подписание контрактов и отказ от них. Запись хранится в неизменном виде и может быть использована в качестве доказательства при рассмотрении жалоб в ФАС России или в судебных разбирательствах. Действие постановления распространяется на все закупки, проводимые в электронной форме в соответствии с 44-ФЗ, а также на закупки, осуществляемые по Федеральному закону № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (с 2012 года — для отдельных категорий заказчиков).

Требования к подключению

Подключение к системе наблюдения осуществляется на добровольной основе для участников закупок (поставщиков, подрядчиков, исполнителей) и на обязательной основе для операторов электронных площадок. Для подключения участник должен:

• Пройти регистрацию в ЕИС в сфере закупок.
• Получить усиленную квалифицированную электронную подпись (УКЭП), соответствующую требованиям Федерального закона № 63-ФЗ «Об электронной подписи».
• Заключить договор с оператором электронной площадки, на которой планируется участие в закупках.
• Установить специализированное программное обеспечение (ПО) для видеозаписи экрана и передачи данных в систему наблюдения. ПО должно быть сертифицировано в установленном порядке и обеспечивать непрерывную запись с привязкой к точному времени.
• Предоставить оператору системы (Федеральному казначейству) согласие на обработку персональных данных и фиксацию действий.

Операторы электронных площадок обязаны обеспечить интеграцию своих систем с системой наблюдения, включая передачу метаданных о проводимых процедурах (идентификаторы закупок, время начала и окончания торгов, список участников).

Функции системы наблюдения

Система наблюдения выполняет следующие функции:

1. Автоматическая фиксация действий — запись всех операций, совершаемых участником на электронной площадке (вход в личный кабинет, просмотр документации, подача заявки, изменение ценового предложения, подписание контракта).
2. Хранение данных — записи хранятся в течение не менее трёх лет с момента завершения закупки (срок может быть продлён в случае судебного разбирательства).
3. Предоставление доступа — по запросу контролирующих органов (ФАС России, Счётная палата РФ, прокуратура) или суда записи могут быть извлечены и переданы для анализа.
4. Мониторинг в реальном времени — уполномоченные сотрудники ФАС России и Федерального казначейства могут отслеживать ход торгов в режиме онлайн, выявляя подозрительные действия (например, одновременное снижение цены несколькими участниками с одинаковым IP-адресом).

Классификация участников

Постановление № 697 выделяет несколько категорий субъектов, взаимодействующих с системой наблюдения:

• Заказчики — государственные и муниципальные органы, бюджетные учреждения, унитарные предприятия, обязанные проводить закупки в соответствии с 44-ФЗ. Для них подключение к системе наблюдения является обязательным при проведении электронных процедур.
• Участники закупок — юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, подающие заявки на участие в закупках. Подключение для них добровольно, но рекомендуется для защиты своих прав в случае споров.
• Операторы электронных площадок — коммерческие организации, аккредитованные для проведения электронных закупок (например, «Сбербанк-АСТ», «РТС-тендер», «ЕЭТП»). Они обязаны обеспечить техническую возможность подключения и передачи данных.
• Контролирующие органы — ФАС России, Федеральное казначейство, Счётная палата РФ, а также региональные органы финансового контроля. Они имеют право запрашивать записи и проводить внеплановые проверки.

Технические аспекты

Программное обеспечение

Для подключения к системе наблюдения участник должен установить на своём компьютере специализированное ПО, которое:

• Осуществляет видеозапись экрана с частотой не менее 1 кадра в секунду.
• Фиксирует нажатия клавиш и движения мыши.
• Передаёт зашифрованные данные на серверы Федерального казначейства по защищённым каналам связи (протокол HTTPS).
• Обеспечивает синхронизацию времени с эталонным источником (сервер точного времени).

ПО должно быть совместимо с операционными системами семейства Windows (версии 7, 10, 11) и, в отдельных случаях, с Linux. Наличие антивирусного ПО и брандмауэра не должно препятствовать работе программы.

Требования к оборудованию

Компьютер участника должен соответствовать минимальным техническим характеристикам:

• Процессор: не менее 2 ГГц.
• Оперативная память: не менее 4 ГБ.
• Свободное место на жёстком диске: не менее 10 ГБ для хранения временных файлов записи.
• Стабильное интернет-соединение со скоростью не менее 1 Мбит/с.

Применение и значение

Постановление № 697 сыграло ключевую роль в повышении прозрачности государственных закупок в России. Введение системы наблюдения позволило:

• Снизить количество нарушений, связанных с сговорами участников (так называемые «таранные» атаки, когда один участник резко снижает цену, а затем отказывается от контракта).
• Ускорить рассмотрение жалоб в ФАС России — записи системы наблюдения признаются судами в качестве надлежащих доказательств.
• Повысить доверие бизнеса к электронным торгам, так как фиксация действий исключает возможность произвольного изменения результатов процедуры.
• Обеспечить контроль за действиями заказчиков, в том числе за корректностью формирования протоколов и подписания контрактов.

По данным Федерального казначейства, по состоянию на 2023 год к системе наблюдения было подключено более 80% всех участников закупок, проводящих операции на электронных площадках. Ежегодно фиксируется свыше 10 миллионов часов записей, которые используются в контрольных мероприятиях.

Критика и ограничения

Несмотря на положительные эффекты, постановление № 697 подвергалось критике со стороны участников закупок и экспертов. Основные замечания включают:

• Технические сложности — установка и настройка ПО для системы наблюдения требуют определённой квалификации, что создаёт барьеры для малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей.
• Нагрузка на оборудование — видеозапись в реальном времени потребляет значительные ресурсы компьютера, что может приводить к замедлению работы или сбоям во время торгов.
• Вопросы конфиденциальности — запись экрана фиксирует не только действия, связанные с закупками, но и другие данные, отображаемые на рабочем столе (личная переписка, банковские приложения), что вызывает опасения относительно утечки информации.
• Недостаточная правовая защита — в ряде случаев записи системы наблюдения признавались недопустимыми доказательствами из-за нарушения процедуры их извлечения или хранения.

В ответ на критику Федеральное казначейство неоднократно обновляло ПО, упрощая интерфейс и снижая требования к оборудованию. В 2021 году была запущена пилотная версия системы наблюдения на основе облачных технологий, позволяющая участникам не устанавливать локальное ПО.

Изменения и текущее состояние

С момента принятия постановления № 697 в него были внесены изменения, связанные с развитием законодательства о закупках. В 2014 году, после вступления в силу 44-ФЗ, документ был скорректирован для учёта новых процедур (например, запроса котировок в электронной форме и двухэтапных конкурсов). В 2019 году были уточнены требования к операторам электронных площадок, в том числе в части обеспечения бесперебойной работы системы наблюдения при пиковых нагрузках. В 2022 году, в связи с санкционным давлением и необходимостью импортозамещения, было разрешено использование российских криптографических алгоритмов для шифрования передаваемых данных.

На 2024 год постановление № 697 продолжает действовать в редакции, утверждённой постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2023 года № 2562. Оно остаётся одним из основных инструментов контроля в сфере государственных закупок, наряду с ЕИС и реестром недобросовестных поставщиков.

Источники

1. Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 697 «О подключении к системе наблюдения за соблюдением участниками закупок законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в действующей редакции).
2. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
3. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
4. Приказ Федерального казначейства от 30 декабря 2011 г. № 19н «Об утверждении Порядка ведения реестра участников системы наблюдения».
5. Отчёт Счётной палаты РФ «Анализ эффективности контроля в сфере закупок за 2020–2022 годы» (2023).
6. Материалы Федеральной антимонопольной службы России «Практика применения системы наблюдения при рассмотрении жалоб» (2021).