Реформа системы развития ООН 2018 года

Реформа системы развития ООН 2018 года — это комплекс мер, принятых Генеральной Ассамблеей ООН в 2018 году, направленных на повышение эффективности, согласованности и подотчётности системы развития Организации Объединённых Наций на страновом уровне. Реформа стала крупнейшим изменением в архитектуре развития ООН за последние десятилетия и была официально запущена 1 января 2019 года.

Предпосылки реформы

К началу 2010-х годов система развития ООН (СРООН) столкнулась с рядом системных проблем. В неё входили более 30 фондов, программ и специализированных учреждений (например, ПРООН, ЮНИСЕФ, ВОЗ, ФАО, ЮНЕСКО), которые действовали на страновом уровне часто разрозненно, дублируя функции и конкурируя за ресурсы. Это приводило к фрагментации помощи, росту транзакционных издержек для стран-получателей и снижению общей эффективности.

В 2015 году ООН приняла Повестку дня в области устойчивого развития на период до 2030 года (ЦУР), которая потребовала более скоординированного подхода к развитию. В том же году была принята Аддис-Абебская программа действий по финансированию развития, подчеркнувшая необходимость реформирования международной системы развития. В 2016 году Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш, вступивший в должность, сделал реформу системы развития одним из своих приоритетов, наряду с реформами системы мира и безопасности и внутреннего управления.

Процесс разработки и принятия

В 2017 году Гутерриш представил доклад «Переориентация системы развития ООН: новый подход к реализации Повестки дня на период до 2030 года» (A/72/124-E/2018/3). В нём были изложены ключевые предложения: усиление роли координаторов-резидентов, создание единой страновой команды, переход к единому бюджету и повышение подотчётности.

После интенсивных межправительственных переговоров, в ходе которых ключевые государства-члены (включая Россию, США, Китай, страны ЕС и «Группу 77») высказали различные позиции, 31 мая 2018 года Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 72/279 «Переориентация системы развития Организации Объединённых Наций в контексте Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». Резолюция была принята консенсусом, что стало редким примером единства в условиях нарастающей геополитической напряжённости.

Ключевые элементы реформы

Усиление роли координаторов-резидентов

Центральным элементом реформы стало превращение системы координаторов-резидентов (КР) из децентрализованной и слабо финансируемой структуры в центральный механизм координации. До реформы КР часто назначались из числа представителей ПРООН, что создавало конфликт интересов. С 2019 года:

• Координаторы-резиденты назначаются напрямую Генеральным секретарём ООН и подотчётны ему.
• Управление координаторов-резидентов (UNRCO) было выделено из ПРООН в самостоятельную структуру, финансируемую из центрального бюджета.
• Введена система оценки эффективности КР, включающая обратную связь от правительств принимающих стран.

Создание единых страновых команд

Реформа предусматривала замену разрозненных страновых программ единой Страновой командой ООН (UNCT), которая разрабатывает единый Рамочный документ о сотрудничестве в области устойчивого развития (UNSDCF). Этот документ заменил существовавшие ранее Рамочные программы помощи в целях развития (UNDAF) и стал обязательным для всех учреждений ООН, работающих в стране.

Финансовая реформа

Была введена система единого бюджетного планирования и совместного финансирования. Создан Фонд совместного финансирования ЦУР (Joint SDG Fund), который аккумулирует добровольные взносы доноров и распределяет их на согласованные страновые программы. Также была реформирована система финансирования координаторов-резидентов: с 2019 года 1% от всех расходов на программы развития ООН на страновом уровне направляется на содержание системы координации.

Повышение подотчётности и прозрачности

Реформа ввела:

• Единую систему отчётности для всех учреждений ООН на страновом уровне.
• Механизмы независимой оценки эффективности страновых команд.
• Обязательное согласование страновых программ с национальными приоритетами развития принимающих стран.

Реализация и первые результаты

С 1 января 2019 года реформа вступила в силу. К 2020 году система координаторов-резидентов была полностью перестроена: все 130 страновых офисов получили новых КР, назначенных Генеральным секретарём. Было создано более 50 новых страновых команд. В 2020–2021 годах, в условиях пандемии COVID-19, реформа прошла стресс-тест: система координации позволила ООН быстрее мобилизовать ресурсы и координировать гуманитарную помощь, хотя критики отмечали, что в ряде стран координация осталась слабой.

К 2023 году, по данным ООН, 90% страновых команд перешли на единый Рамочный документ о сотрудничестве. Однако сохранялись проблемы: многие учреждения продолжали действовать по собственным правилам и процедурам, а финансирование системы координации оставалось нестабильным, зависящим от добровольных взносов.

Критика и вызовы

Реформа 2018 года получила неоднозначные оценки. Основные критические замечания включают:

• Недостаточная автономия координаторов-резидентов: несмотря на формальную независимость, они по-прежнему зависят от ресурсов и кадров ПРООН.
• Бюрократизация: создание новых структур (UNRCO, Joint SDG Fund) привело к росту административных расходов, не всегда оправданному.
• Неравенство в финансировании: развивающиеся страны, особенно беднейшие, получили меньше ресурсов, чем ожидалось, из-за перераспределения средств в пользу системы координации.
• Политизация: некоторые страны-доноры (в первую очередь США и страны ЕС) использовали реформу для усиления своего влияния на страновые программы, что вызвало критику со стороны России и Китая, которые выступали за сохранение принципа национальной ответственности.

Россия, как постоянный член Совета Безопасности ООН, активно участвовала в переговорах по реформе. Российская сторона настаивала на том, чтобы реформа не привела к ослаблению роли государств-членов в управлении системой развития и не создавала дополнительных бюрократических барьеров. В итоговой резолюции 72/279 были закреплены принципы национальной ответственности и уважения суверенитета принимающих стран.

Значение для системы ООН

Реформа 2018 года стала важным шагом в адаптации ООН к новым глобальным вызовам — от изменения климата до пандемий и неравенства. Она продемонстрировала способность организации к самореформированию, хотя и выявила глубокие разногласия между государствами-членами. В долгосрочной перспективе успех реформы будет зависеть от того, сможет ли ООН обеспечить реальную координацию на местах, не ущемляя при этом интересы развивающихся стран и не подрывая принцип многосторонности.

Источники

• Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/72/279 от 31 мая 2018 года.
• Доклад Генерального секретаря ООН «Переориентация системы развития ООН» (A/72/124-E/2018/3), 2017.
• Отчёт Группы независимой оценки ООН по реформе системы развития, 2022.
• Материалы сайта ООН «Реформа системы развития ООН» (un.org/development-reform).
• Аналитическая записка Института мировой экономики и международных отношений РАН «Реформа ООН: вызовы и перспективы», 2020.