Семнадцатая поправка

Семнадцатая поправка — это изменение Конституции Соединённых Штатов Америки, устанавливающее прямые выборы сенаторов населением штата. Принята Конгрессом 13 мая 1912 года и ратифицирована необходимым числом штатов 8 апреля 1913 года. До её вступления в силу сенаторы избирались законодательными собраниями штатов, что закреплялось в статье I, разделе 3 Конституции США. Поправка стала результатом длительного общественного движения за демократизацию политической системы и борьбы с коррупцией в законодательных органах штатов.

Предпосылки принятия

Первоначальная система выборов сенаторов

Согласно Конституции США 1787 года, сенаторы избирались легислатурами (законодательными собраниями) штатов. Такая двухступенчатая система была задумана отцами-основателями как механизм сдержек и противовесов: Сенат должен был представлять интересы штатов как субъектов федерации, а не непосредственно населения. Сенаторы считались более независимыми от популистских настроений, чем члены Палаты представителей, избиравшиеся прямым голосованием. Срок полномочий сенатора составлял шесть лет, что также способствовало стабильности верхней палаты.

Проблемы и критика

К концу XIX века система выборов через легислатуры стала объектом острой критики. Основные проблемы включали:

• Коррупция и подкуп. Выборы сенаторов нередко сопровождались прямым подкупом законодателей штатов. Крупные корпорации и бизнес-магнаты (например, железнодорожные компании) могли влиять на исход голосования, финансируя кампании нужных кандидатов. Широкую известность получил скандал вокруг выборов сенатора от Монтаны Уильяма А. Кларка в 1899 году, который, по данным расследования, потратил более 1 миллиона долларов на подкуп членов легислатуры.
• Политические торги и «пустые кресла». Легислатуры часто не могли прийти к единому мнению, что приводило к длительным задержкам с избранием сенатора. В некоторых случаях кресло в Сенате оставалось вакантным в течение нескольких месяцев или даже лет. Например, в 1899 году в Делавэре сенатор не был избран более двух лет из-за политического тупика между двумя палатами легислатуры.
• Влияние партийных машин. Партийные боссы и политические машины (например, Таммани-Холл в Нью-Йорке) могли контролировать голоса законодателей, назначая сенаторов, лояльных не столько избирателям, сколько партийному руководству.
• Несоответствие демократическим принципам. К началу XX века в США усилилось прогрессивное движение, выступавшее за расширение прямой демократии. Критики утверждали, что косвенные выборы сенаторов противоречат принципу «один человек — один голос» и делают верхнюю палату слишком элитарной и неподотчётной народу.

Движение за принятие поправки

Роль прогрессистов

Основными инициаторами изменения системы стали представители Прогрессивной партии и левого крыла Республиканской и Демократической партий. Они рассматривали прямые выборы сенаторов как одну из ключевых реформ, направленных на очищение политики от коррупции и усиление контроля граждан над властью. В 1890-х годах несколько штатов начали проводить «консультативные» праймериз, на которых избиратели выражали предпочтение относительно кандидатов в сенаторы, а легислатуры были обязаны учитывать это мнение.

Палата представителей и Конгресс

Впервые резолюция о внесении поправки была внесена в Конгресс в 1826 году, но не получила поддержки. В 1893 году Палата представителей одобрила аналогичную поправку, однако Сенат, состоявший из сенаторов, избранных по старой системе, заблокировал её. Попытки провести поправку предпринимались ежегодно, но безуспешно. Ситуация изменилась после того, как в 1910 году несколько сенаторов, избранных на платформе реформ, прошли в Сенат. К 1911 году число сторонников поправки в Сенате достигло критической массы.

Принятие и ратификация

13 мая 1912 года Палата представителей приняла резолюцию о поправке (237 голосов «за», 39 «против»). 12 июня 1912 года Сенат одобрил её (64 голоса «за», 24 «против»). После этого поправка была направлена на ратификацию штатам. Процесс ратификации прошёл быстро: уже 8 апреля 1913 года необходимая поддержка трёх четвертей штатов (36 из 48) была получена. Последним штатом, ратифицировавшим поправку, стал Коннектикут (в 1914 году).

Содержание поправки

Текст Семнадцатой поправки состоит из трёх разделов:

1. Раздел 1. Сенат Соединённых Штатов состоит из двух сенаторов от каждого штата, избираемых народом этого штата на шесть лет. Каждый сенатор имеет один голос. Избиратели в каждом штате должны обладать теми же квалификациями, которые требуются для избирателей наиболее многочисленной палаты законодательного собрания штата.
2. Раздел 2. Когда в представительстве какого-либо штата в Сенате возникают вакансии, исполнительная власть этого штата издаёт распоряжение о проведении выборов для заполнения таких вакансий. При этом законодательное собрание штата может уполномочить исполнительную власть произвести временное назначение до тех пор, пока вакансия не будет заполнена народом путём выборов, как это может быть предусмотрено законодательным собранием.
3. Раздел 3. Настоящая поправка не должна толковаться как затрагивающая избрание или срок полномочий любого сенатора, избранного до того, как она вступит в силу в качестве части Конституции.

Ключевое нововведение — замена косвенных выборов прямыми. Однако второй раздел сохранил за губернаторами штатов право временно назначать сенаторов в случае внезапной вакансии (например, смерти или отставки) до проведения внеочередных выборов.

Последствия принятия

Политические изменения

• Усиление прямой демократии. Поправка стала важной вехой в развитии демократических институтов в США, сделав Сенат более подотчётным избирателям.
• Изменение характера сенатских кампаний. Сенаторам пришлось вести публичные предвыборные кампании, обращаться напрямую к избирателям, а не только к членам легислатуры. Это привело к росту затрат на выборы и усилению роли партийных организаций на уровне штатов.
• Ослабление влияния легислатур штатов. Потеряв контроль над избранием сенаторов, законодательные собрания штатов утратили один из важных рычагов влияния на федеральную политику. Это изменило баланс сил между уровнями власти.
• Рост влияния сенаторов-популистов. Прямые выборы способствовали приходу в Сенат политиков, которые были более чувствительны к общественному мнению и менее зависимы от партийных элит.

Критика и противоречия

Несмотря на очевидные демократические преимущества, Семнадцатая поправка подвергалась и подвергается критике:

• Утрата федералистского принципа. Критики, в том числе некоторые консервативные мыслители, утверждают, что поправка разрушила первоначальный замысел отцов-основателей, согласно которому Сенат должен был представлять интересы штатов как суверенных образований, а не населения. Сенаторы, избираемые народом, стали больше ориентироваться на национальные партийные программы, а не на интересы своего штата.
• Роль денег в политике. Прямые выборы привели к резкому удорожанию избирательных кампаний, что сделало сенаторов более зависимыми от крупных доноров и лоббистов, хотя и по-другому, чем при системе подкупа легислатур.
• Проблема временных назначений. Раздел 2 поправки позволяет губернаторам назначать сенаторов на временной основе, что иногда используется для обхода воли избирателей. Например, в 2009 году губернатор Иллинойса Род Благоевич был обвинён в попытке продать место в Сенате, освободившееся после избрания Барака Обамы президентом.

Интересные факты

• Семнадцатая поправка стала второй из трёх «прогрессивных» поправок, принятых в начале XX века (наряду с Шестнадцатой, вводящей подоходный налог, и Восемнадцатой, вводящей сухой закон).
• До принятия поправки было зафиксировано более 100 случаев, когда легислатуры штатов не могли избрать сенатора в течение года или более.
• В 2010 году Верховный суд США в деле «Граждане против Федеральной избирательной комиссии» (Citizens United v. FEC) постановил, что корпорации и профсоюзы могут тратить неограниченные средства на независимые политические кампании, что косвенно повлияло на финансирование сенатских выборов.
• В 2014 году в США обсуждалась возможность отмены Семнадцатой поправки, но эта идея не получила широкой поддержки.

Источники

• Конституция США с поправками.
• История принятия Семнадцатой поправки (U.S. National Archives).
• «The Seventeenth Amendment: The Transformation of the Senate» — статья в Journal of American History.
• «The Politics of Direct Election: The Seventeenth Amendment and the Transformation of American Politics» — книга Джона Х. Хейнса.
• Материалы Библиотеки Конгресса США.