Шенгенский кодекс о границах

Шенгенский кодекс о границах (Регламент (ЕС) 2016/399 Европейского парламента и Совета) — это основной правовой акт Европейского союза, устанавливающий правила пересечения внешних и внутренних границ стран Шенгенской зоны. Кодекс определяет порядок пограничного контроля, условия временного восстановления контроля на внутренних границах, а также критерии и процедуры для въезда граждан третьих стран на территорию Шенгенского пространства. Принят 9 марта 2016 года, заменив предыдущий Шенгенский кодекс о границах 2006 года (Регламент (ЕС) 562/2006).

История принятия

Предшественником современного кодекса стал Регламент (ЕС) 562/2006, вступивший в силу 13 октября 2006 года. Он впервые кодифицировал разрозненные положения Шенгенского acquis (совокупности правовых норм) в единый документ. Однако после миграционного кризиса 2015 года, когда ряд стран-членов ЕС в одностороннем порядке восстановили пограничный контроль на внутренних границах, возникла необходимость в обновлении правил.

В декабре 2015 года Европейская комиссия предложила реформу, направленную на ужесточение процедур временного восстановления контроля и создание механизма «общей оценки рисков». После длительных переговоров между Европейским парламентом и Советом ЕС 9 марта 2016 года был принят Регламент (ЕС) 2016/399, который вступил в силу 12 апреля 2016 года. В последующие годы в кодекс вносились поправки, в частности, связанные с пандемией COVID-19 (временные ограничения на поездки) и санкционной политикой ЕС.

Структура и основные положения

Кодекс состоит из преамбулы, четырёх глав и нескольких приложений. Каждая глава регулирует отдельный аспект пограничного режима.

Глава I: Общие положения

Определяет сферу применения кодекса, ключевые понятия (внешняя граница, внутренняя граница, пограничный контроль, пункт пропуска) и основные принципы. Важнейший принцип — отсутствие пограничного контроля на внутренних границах Шенгенской зоны, что позволяет свободно перемещаться между странами-участницами. Внешние границы, напротив, подлежат строгому контролю.

Глава II: Внешние границы

Регулирует порядок пересечения внешних границ Шенгенской зоны. Ключевые положения:

• Обязанность прохождения пограничного контроля: все лица, пересекающие внешнюю границу, должны проходить проверку на въезд и выезд. Исключения делаются для глав государств, дипломатов, членов экипажей судов и самолётов, а также для лиц, пересекающих границу в рамках местного приграничного движения.
• Условия въезда для граждан третьих стран: для въезда на срок до 90 дней в течение 180-дневного периода необходимо:

1. Иметь действительный проездной документ (паспорт).
2. Иметь действующую визу (если требуется) или разрешение на проживание.
3. Обосновать цель и условия поездки.
4. Иметь достаточные средства для проживания и возвращения.
5. Не быть внесённым в Шенгенскую информационную систему (SIS) для отказа во въезде.
6. Не представлять угрозу общественному порядку, внутренней безопасности или международным отношениям.

• Минимальный контроль: проводится проверка документов и баз данных (SIS, Интерпол). Для граждан третьих стран контроль может быть более углублённым, включая проверку транспортного средства и личных вещей.
• Система въезда/выезда (EES): с 2024 года вводится электронная регистрация времени въезда и выезда для граждан третьих стран, что заменяет проставление штампов в паспортах.

Глава III: Внутренние границы

Устанавливает, что внутренние границы могут пересекаться в любом месте без пограничного контроля. Однако предусматривает исключение — временное восстановление пограничного контроля на внутренних границах. Это возможно в исключительных случаях, когда существует серьёзная угроза общественному порядку или внутренней безопасности. Условия восстановления:

• Сроки: первоначально до 30 дней, может продлеваться до 6 месяцев (в исключительных случаях — до 2 лет).
• Основания: террористическая угроза, массовые беспорядки, крупные спортивные или политические мероприятия (например, чемпионат мира по футболу, саммит G20), миграционный кризис.
• Процедура: государство-член должно уведомить Европейскую комиссию и другие страны-члены, обосновав необходимость и масштаб контроля. В случае длительного восстановления (более 6 месяцев) требуется рекомендация Совета ЕС.

Глава IV: Заключительные положения

Содержит нормы о внесении изменений, отчётах Европейской комиссии, а также о порядке применения кодекса к ассоциированным странам (Норвегия, Исландия, Швейцария, Лихтенштейн). Кодекс не распространяется на Данию, которая имеет особый статус в рамках Шенгенского сотрудничества.

Применение и критика

Шенгенский кодекс о границах является обязательным для всех 27 стран-членов ЕС (за исключением Ирландии и Кипра, которые не входят в Шенгенскую зону), а также для четырёх ассоциированных стран. На практике кодекс столкнулся с рядом проблем:

• Миграционный кризис 2015–2016 годов: массовый приток беженцев привёл к тому, что несколько стран (Германия, Австрия, Франция, Швеция, Дания) восстановили контроль на внутренних границах на длительные сроки, что подорвало принцип свободного перемещения. Европейская комиссия неоднократно критиковала такие меры, но была вынуждена их одобрять.
• Пандемия COVID-19: в 2020–2021 годах почти все страны Шенгенской зоны ввели жёсткие ограничения на пересечение границ, включая закрытие внешних границ и восстановление внутреннего контроля. Кодекс не предусматривал механизмов для столь масштабных и длительных ограничений, что привело к временным изменениям в законодательстве.
• Террористические угрозы: после терактов в Париже (2015), Брюсселе (2016) и других городах ряд стран усилил контроль на внутренних границах, ссылаясь на статью 25 кодекса. Критики отмечают, что это создаёт неудобства для граждан и бизнеса, но не всегда эффективно предотвращает угрозы.
• Технические проблемы: внедрение Системы въезда/выезда (EES) и Европейской системы информации и авторизации для путешествий (ETIAS) задерживается, что замедляет модернизацию пограничного контроля.

Влияние на Россию

Для граждан Российской Федерации Шенгенский кодекс о границах имеет прямое значение, поскольку Россия граничит с несколькими странами Шенгенской зоны (Финляндия, Норвегия, Польша, Литва, Латвия, Эстония). После введения санкций ЕС в 2014 году и особенно после 2022 года условия въезда для россиян ужесточились. В 2022–2023 годах Финляндия, Эстония, Латвия, Литва и Польша ввели ограничения на въезд для граждан России с туристическими целями, ссылаясь на угрозу общественному порядку и безопасности. Эти меры были приняты в рамках национальных полномочий, но с учётом положений Шенгенского кодекса, который позволяет странам-членам ограничивать въезд при определённых условиях. В 2023 году Финляндия временно закрыла все пункты пропуска на границе с Россией, обвинив российские власти в организации нелегальной миграции. Европейская комиссия признала эти меры соответствующими кодексу, но призвала к пропорциональности.

Источники

1. Регламент (ЕС) 2016/399 Европейского парламента и Совета от 9 марта 2016 года о Кодексе Союза о правилах, регулирующих перемещение лиц через границы (Шенгенский кодекс о границах).
2. Регламент (ЕС) 562/2006 Европейского парламента и Совета от 15 марта 2006 года, устанавливающий Кодекс Сообщества о правилах, регулирующих перемещение лиц через границы (Шенгенский кодекс о границах) — утратил силу.
3. Сообщение Европейской комиссии «О восстановлении Шенгенской системы» (COM(2021) 277 final).
4. Доклад Европейской комиссии о функционировании Шенгенской зоны в 2022–2023 годах.
5. Решение Совета ЕС 2022/382 о временной защите для лиц, спасающихся от войны в Украине.
6. Национальные законодательства стран-членов Шенгенской зоны о временном восстановлении пограничного контроля (2022–2024).