Сити-менеджер

Сити-менеджер (от англ. city manager — городской управляющий) — это наёмный профессиональный управленец, назначаемый на должность главы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) по контракту, в отличие от избираемого напрямую населением или представительным органом мэра. В российской системе местного самоуправления сити-менеджер является главой администрации, который осуществляет оперативное управление городским хозяйством, бюджетом и муниципальным имуществом, а также руководит деятельностью структурных подразделений администрации. Институт сити-менеджера был введён в России в 2000-х годах как альтернатива прямым выборам мэра, с целью повышения профессионализма управления и снижения политической составляющей.

История возникновения

Модель «совет — менеджер» в США

Институт сити-менеджера впервые возник в США в конце XIX — начале XX века в рамках движения за реформу городского управления (Progressive Era). Основной причиной стала коррупция и неэффективность в городских администрациях, где мэры часто были политическими фигурами, не обладавшими компетенциями в управлении. Первым городом, нанявшим профессионального менеджера, стал Стаунтон (штат Виргиния) в 1908 году. К 1914 году модель «совет — менеджер» (Council-Manager government) была формализована и получила распространение в небольших и средних городах США. В этой системе избираемый городской совет (законодательная власть) назначает сити-менеджера, который подотчётен совету и отвечает за повседневное управление, бюджет и кадровые назначения. Мэр в такой модели выполняет в основном церемониальные функции.

Внедрение в России

В России институт сити-менеджера появился в 2003 году с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон предусмотрел две основные модели организации местной власти:

1. Модель с избираемым мэром — глава муниципального образования избирается населением и одновременно возглавляет местную администрацию.
2. Модель с сити-менеджером — глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и выполняет представительские функции, а администрацию возглавляет наёмный управляющий (сити-менеджер), назначаемый по контракту.

Первые эксперименты с сити-менеджерами начались в 2000-х годах в ряде регионов (например, в Пермской области, в городе Соликамск). Массовое распространение модель получила после 2014 года, когда в ряде субъектов РФ были отменены прямые выборы мэров крупных городов. К 2024 году большинство административных центров субъектов РФ (за исключением нескольких, например, Москвы, Санкт-Петербурга, Новосибирска, Екатеринбурга) перешли на систему с сити-менеджером.

Порядок назначения и требования

Конкурсная процедура

Назначение сити-менеджера в России происходит через конкурсную комиссию. Процедура регулируется Федеральным законом № 131-ФЗ и уставами конкретных муниципальных образований. Основные этапы:

1. Формирование конкурсной комиссии. В состав комиссии входят представители представительного органа муниципального образования и, в зависимости от уровня, представители высшего должностного лица субъекта РФ (губернатора). Для городских округов и муниципальных районов половина членов комиссии назначается губернатором, половина — местным советом.
2. Объявление конкурса. Публикуются условия, требования к кандидатам, сроки подачи документов.
3. Рассмотрение заявок. Комиссия проверяет документы, проводит собеседования, оценивает программы кандидатов.
4. Определение победителя. Комиссия представляет не менее двух кандидатов (обычно от двух до пяти) на рассмотрение представительного органа.
5. Назначение. Представительный орган (городская дума, совет депутатов) тайным голосованием выбирает одного из предложенных кандидатов. Победитель назначается на должность главы администрации по контракту.

Квалификационные требования

К кандидатам на должность сити-менеджера в России предъявляются следующие требования (могут варьироваться в зависимости от муниципального образования):

• Гражданство РФ.
• Возраст не моложе 25 лет (в некоторых уставах — 21 год).
• Высшее образование (часто — профильное: экономическое, юридическое, управленческое).
• Опыт работы на руководящих должностях в органах местного самоуправления, государственной службе или в коммерческом секторе (обычно не менее 2–5 лет).
• Отсутствие судимости, непогашенной или неснятой.
• Владение русским языком.

В некоторых уставах могут быть дополнительные требования: знание законодательства о местном самоуправлении, наличие программы развития муниципального образования, отсутствие двойного гражданства.

Срок полномочий и контракт

Сити-менеджер назначается на срок полномочий представительного органа, который его назначил, но не менее чем на 2 года и не более чем на 5 лет (в типовом случае — 5 лет). С ним заключается срочный трудовой договор (контракт), в котором прописаны права, обязанности, ответственность, условия оплаты труда и расторжения контракта. Контракт может быть расторгнут досрочно по инициативе представительного органа (например, в случае неудовлетворительной оценки деятельности), по инициативе самого сити-менеджера, по решению суда или в связи с утратой доверия.

Функции и полномочия

Сити-менеджер в России обладает широкими полномочиями в сфере исполнительной власти на местном уровне. Основные функции:

• Управление бюджетом: разработка проекта местного бюджета, его исполнение, контроль за расходованием средств.
• Управление муниципальным имуществом: распоряжение земельными участками, зданиями, сооружениями, предприятиями, находящимися в муниципальной собственности.
• Организация работы администрации: руководство структурными подразделениями (департаментами, управлениями, отделами), назначение и увольнение муниципальных служащих.
• Предоставление муниципальных услуг: организация работы ЖКХ, транспорта, образования, здравоохранения, культуры, спорта (в рамках полномочий муниципалитета).
• Градостроительная деятельность: выдача разрешений на строительство, согласование проектов планировки, контроль за соблюдением градостроительных норм.
• Взаимодействие с правоохранительными органами: обеспечение общественного порядка, участие в антитеррористической деятельности.
• Отчётность: регулярное предоставление отчётов о своей деятельности представительному органу и населению.

Отличия от мэра

Основное отличие сити-менеджера от избираемого мэра заключается в способе легитимации власти и характере ответственности:

Критика и проблемы

Институт сити-менеджера в России вызывает неоднозначные оценки. Основные направления критики:

1. Снижение демократической легитимности. Отмена прямых выборов мэра лишает граждан возможности влиять на исполнительную власть. Сити-менеджер назначается, а не избирается, что снижает его ответственность перед населением.
2. Политическая зависимость. Конкурсная комиссия, в которую входят представители губернатора, позволяет региональным властям контролировать назначение сити-менеджера. Это приводит к тому, что управленец часто подчиняется не столько местному совету, сколько региональному руководству.
3. Коррупционные риски. Конкурсные процедуры не всегда прозрачны. Известны случаи, когда победитель назначался заранее, а конкурс проводился формально. Также есть примеры, когда сити-менеджеры оказывались замешаны в коррупционных скандалах.
4. Неэффективность управления. Критики утверждают, что профессиональные управленцы не всегда учитывают местную специфику и интересы жителей, а их деятельность ориентирована на выполнение показателей, установленных регионом.
5. Двойственность власти. В модели с сити-менеджером возникает конфликт между главой муниципального образования (председателем совета) и главой администрации (сити-менеджером). Это может приводить к параличу управления.

Примеры в России

Институт сити-менеджера действует во многих крупных городах России. Примеры:

• Казань — глава администрации (сити-менеджер) назначается по конкурсу, мэр (глава муниципального образования) избирается из числа депутатов.
• Нижний Новгород — с 2015 года действует модель с сити-менеджером.
• Самара — с 2015 года.
• Краснодар — с 2016 года.
• Волгоград — с 2014 года.
• Челябинск — с 2014 года.
• Уфа — с 2015 года.

В некоторых городах, например, в Москве, Санкт-Петербурге, Новосибирске, Екатеринбурге, сохраняется модель с избираемым мэром (или губернатором, выполняющим функции мэра в городах федерального значения).

Зарубежный опыт

В США модель «совет — менеджер» используется в большинстве городов с населением от 25 000 до 250 000 человек. В Канаде, Великобритании, Германии, Финляндии и других странах также существуют аналогичные институты, но с национальными особенностями. В Германии, например, сити-менеджер (Oberbürgermeister) может быть как избираемым, так и назначаемым, в зависимости от земли.

Источники

1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Уставы муниципальных образований (городов, районов) РФ.
3. Научные статьи и монографии по вопросам местного самоуправления (например, работы А.Н. Широкова, С.В. Нарутто).
4. Аналитические доклады и публикации Института экономики города, Фонда «Общественное мнение».
5. Публикации в СМИ (газеты «Коммерсантъ», «Ведомости», «РБК») по вопросам реформы местного самоуправления.