Создание Сената в России¶

Создание Сената — учреждение высшего государственного органа, выполнявшего функции высшей административной, судебной и отчасти законодательной власти. В российской истории под этим термином прежде всего понимается основание Правительствующего сената Петром I в 1711 году, ставшее ключевым звеном реформ государственного управления начала XVIII века.

¶Предпосылки реформы

К концу XVII века система управления Московского государства опиралась на Боярскую думу и многочисленные приказы. Дума постепенно утрачивала значение: её заседания становились нерегулярными, а реальные решения всё чаще принимались узким кругом приближённых царя. Приказная система страдала от дублирования функций, волокиты и путаницы в подчинённости.

Активная внешняя политика Петра I, прежде всего Северная война (1700–1721), требовала постоянного присутствия царя в действующей армии и частых отъездов из столицы. Управление страной в отсутствие монарха нуждалось в коллегиальном органе, который действовал бы от его имени и обладал достаточными полномочиями. Кроме того, Пётр стремился заменить родовой принцип назначения на службе на бюрократический, основанный на компетенции и личной выслуге.

¶Учреждение 1711 года

22 февраля (5 марта) 1711 года, перед выступлением в Прутский поход, Пётр I подписал указ об учреждении Правительствующего сената. Документ определял его состав и круг обязанностей:

• ведение всех государственных дел в отсутствие государя;
• суд и расправа, надзор за правосудием;
• управление финансами, контроль доходов и расходов казны;
• надзор за набором войск, снабжением армии;
• сношения с иностранными государствами.

Первоначально в Сенат вошли девять человек: И. А. Мусин-Пушкин, Т. Н. Стрешнев, П. А. Голицын, М. В. Долгоруков, Г. А. Племянников, Г. И. Волконский, М. М. Самарин, В. Г. Апухтин и Н. П. Мельгунов. Решения принимались коллегиально, но указы, изданные Сенатом, имели силу именных царских указов. Пётр подчёркивал, что сенаторы подчиняются не «породе», а государственной пользе.

¶Развитие и реорганизации

Созданный как временный орган на период отлучек царя, Сенат быстро стал постоянным. В 1711 году при нём была учреждена должность обер-фискала для тайного надзора за чиновниками. В 1722 году появился генерал-прокурор — «око государево», возглавивший прокуратуру и получивший право приостанавливать решения Сената. Первым генерал-прокурором стал П. И. Ягужинский.

Параллельно формировались коллегии (1717–1721), заменившие приказы. Сенат превратился в высший орган надзора и управления, а не в единственное ведомство: он координировал коллегии, рассматривал апелляции, утверждал уставы и регламенты.

После смерти Петра I значение Сената колебалось. При Верховном тайном совете (1726–1730) он был фактически подчинён ему. В 1730-х годах Сенат восстановил часть полномочий, но при Елизавете Петровне вновь уступил первенство Конференции при высочайшем дворе. Крупная реформа последовала при Екатерине II: в 1763 году Сенат был разделён на департаменты, а его законодательные функции сузились до судебных и административных. В XIX веке он стал преимущественно высшим судебным и надзорным органом, а законосовещательные задачи перешли к Государственному совету (1810).

¶Функции и структура

На протяжении XVIII века Сенат выполнял несколько групп задач:

Структурно Сенат делился на департаменты, каждый из которых курировал отдельную сферу. Работа велась в присутствии — общем собрании сенаторов, а также через канцелярию, штат которой постоянно рос.

¶Историческое значение

Учреждение Сената завершило переход от сословно-представительной монархии к абсолютной. Возник новый тип государственного служащего — чиновника, обязанного карьерой личной службе, а не происхождению. Сенат стал одним из первых в Европе специализированных высших административных органов, построенных на принципах коллегиальности и письменного делопроизводства.

Опыт Сената повлиял на последующие реформы: Табель о рангах (1722), губернскую реформу (1775), министерскую реформу (1802). Сам орган просуществовал до 1917 года, когда был упразднён после падения монархии. В современной России название «Сенат» используется для верхней палаты Федерального собрания — Совета Федерации, а также в ряде других стран.

¶Оценки в историографии

Историки по-разному оценивают создание Сената. Одни (С. М. Соловьёв, Н. И. Павленко) видят в нём логичный шаг к бюрократическому государству и рациональному управлению. Другие (В. О. Ключевский) подчёркивают, что реформа носила во многом вынужденный и незавершённый характер, а коллегиальность нередко подменялась единоначалием генерал-прокурора. Общим остаётся признание того, что Сенат стал центральным институтом российской государственности XVIII века.

Источники: указы Петра I 1711 и 1722 годов, «История России» С. М. Соловьёва, «Курс русской истории» В. О. Ключевского, работы Н. И. Павленко по истории петровских реформ.