Стратегическое планирование в Российской Федерации

Стратегическое планирование в Российской Федерации — это деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития страны, обеспечения национальной безопасности, а также по мониторингу и контролю реализации документов стратегического планирования. Данная деятельность регулируется Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и направлена на координацию действий всех уровней публичной власти для достижения долгосрочных национальных целей.

История развития

Предпосылки и первые попытки (1990-е — 2000-е годы)

После распада СССР и перехода к рыночной экономике в России возникла необходимость в формировании новой системы государственного планирования, отличной от советской директивной модели. В 1990-е годы планирование носило фрагментарный характер и было сосредоточено на краткосрочных антикризисных мерах. Первым значимым документом стала «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (1997 год), заложившая основы для стратегического видения.

В 2000-е годы началась разработка долгосрочных отраслевых стратегий (например, Энергетическая стратегия до 2020 года, Транспортная стратегия до 2030 года). В 2008 году была принята «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (КДР-2020), которая стала первым комплексным документом, охватывающим все сферы жизни страны.

Принятие Федерального закона № 172-ФЗ (2014 год)

Ключевым этапом стало принятие 28 июня 2014 года Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Закон впервые на законодательном уровне установил:

• единую систему стратегического планирования;
• полномочия участников (Президент, Правительство, федеральные и региональные органы власти, органы местного самоуправления);
• иерархию и взаимосвязь документов;
• порядок мониторинга и контроля реализации.

Закон вступил в силу 1 января 2015 года и заменил собой разрозненные нормативные акты, регулировавшие отдельные виды планирования.

Развитие системы (2015 — настоящее время)

После принятия закона была развернута работа по формированию полного пакета документов стратегического планирования. В 2017 году были утверждены «Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». В 2020 году, после внесения поправок в Конституцию РФ, была принята новая Стратегия национальной безопасности (Указ Президента от 2 июля 2021 года № 400). В 2021 году утверждена Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года. В 2023 году началась актуализация большинства стратегий в связи с новыми геополитическими и экономическими вызовами.

Правовая основа и принципы

Основные нормативные акты

• Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» — базовый закон, определяющий цели, задачи, принципы и участников системы.
• Указы Президента РФ, определяющие национальные цели и стратегические приоритеты (например, Указ от 7 мая 2024 года № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года»).
• Постановления Правительства РФ, регламентирующие порядок разработки, корректировки и мониторинга отдельных видов документов.
• Региональные законы о стратегическом планировании в субъектах РФ.

Принципы стратегического планирования

Согласно статье 7 закона № 172-ФЗ, система основывается на следующих принципах:

• единство и целостность — согласованность документов по целям, задачам, срокам и ресурсам;
• разграничение полномочий — четкое распределение ответственности между уровнями власти;
• преемственность и непрерывность — учет ранее принятых решений и постоянная актуализация;
• сбалансированность системы — соответствие целей имеющимся ресурсам и ограничениям;
• результативность и эффективность — ориентация на достижение измеримых результатов;
• ответственность участников — за реализацию и достоверность информации;
• прозрачность (открытость) — доступность информации для общества (за исключением сведений, составляющих государственную тайну);
• реалистичность — достижимость целей с учетом объективных условий;
• измеримость целей — количественная и качественная оценка достижения;
• соответствие полномочиям — планирование в рамках компетенции каждого участника.

Участники системы

Система стратегического планирования в РФ включает несколько уровней участников:

1. Федеральный уровень:

• Президент Российской Федерации — определяет стратегические приоритеты и национальные цели.
• Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) — законодательное обеспечение и контроль.
• Правительство РФ — разработка и реализация документов социально-экономического развития.
• Федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства) — отраслевое и функциональное планирование.
• Центральный банк РФ — участие в денежно-кредитной и финансовой политике (не входит в систему исполнительной власти, но взаимодействует в рамках планирования).

1. Региональный уровень:

• Высшие должностные лица субъектов РФ (губернаторы, главы республик).
• Законодательные (представительные) органы субъектов РФ.
• Высшие исполнительные органы субъектов РФ (правительства, администрации).

1. Муниципальный уровень:

• Главы муниципальных образований.
• Представительные органы муниципальных образований.
• Местные администрации.

1. Иные участники:

• Государственные корпорации и компании с государственным участием (в части разработки стратегий развития).
• Общественные палаты и научные организации (участие в обсуждении и экспертизе).

Документы стратегического планирования

Система документов делится на три уровня: федеральный, региональный и муниципальный. На федеральном уровне выделяют следующие основные категории:

Документы целеполагания

• Послание Президента РФ Федеральному Собранию — определяет стратегические направления на среднесрочную перспективу.
• Стратегия национальной безопасности РФ — основной документ в сфере обеспечения национальной безопасности.
• Стратегия социально-экономического развития РФ (ранее — Концепция долгосрочного развития) — определяет цели, приоритеты и задачи на долгосрочный период (до 2030–2036 годов).
• Стратегии социально-экономического развития макрорегионов (например, Дальнего Востока, Арктики, Северного Кавказа).

Документы прогнозирования

• Стратегический прогноз РФ — оценка рисков и возможностей на долгосрочный период (до 30 лет).
• Прогноз социально-экономического развития РФ — на долгосрочный (12+ лет) и среднесрочный (3–6 лет) периоды.
• Бюджетный прогноз РФ — на долгосрочный период (не менее 12 лет).

Документы планирования и программирования

• Основные направления деятельности Правительства РФ — на среднесрочный период (6 лет).
• Государственные программы РФ — систематизированный перечень мероприятий, направленных на достижение приоритетов (например, «Развитие здравоохранения», «Развитие образования»).
• Национальные проекты (программы) — с 2018 года реализуются 13 национальных проектов по ключевым направлениям (демография, здравоохранение, образование, жилье, экология, цифровая экономика и др.).
• Федеральные целевые программы — инструмент решения конкретных задач (например, «Развитие транспортной системы»).
• Схемы территориального планирования — пространственное развитие.

На региональном уровне аналогично разрабатываются:

• стратегии социально-экономического развития субъектов РФ;
• государственные программы субъектов РФ;
• схемы территориального планирования.

На муниципальном уровне — стратегии и программы социально-экономического развития муниципальных образований.

Процесс стратегического планирования

Процесс включает несколько этапов:

1. Целеполагание — определение национальных целей и приоритетов (на уровне Президента и Правительства).
2. Прогнозирование — разработка сценариев развития, оценка внешних и внутренних условий.
3. Планирование — разработка документов (стратегий, программ, проектов) с указанием сроков, ресурсов и ответственных.
4. Программирование — детализация мероприятий и бюджетных ассигнований.
5. Реализация — выполнение мероприятий, мониторинг достижения показателей.
6. Контроль и корректировка — ежегодные отчеты, аудит эффективности, внесение изменений.

Мониторинг осуществляется через автоматизированную информационную систему «Электронный бюджет» и портал государственных программ. С 2021 года внедрена система управления национальными проектами (проектный офис).

Критика и проблемы

Несмотря на формальную стройность системы, на практике существует ряд проблем:

• Дублирование и несогласованность — некоторые документы (например, отраслевые стратегии и государственные программы) могут противоречить друг другу по срокам и показателям.
• Недостаточная реализация — по данным Счетной палаты РФ, многие государственные программы выполняются не в полном объеме, а целевые показатели корректируются «задним числом».
• Бюрократизация — чрезмерное количество документов и отчетности, особенно на региональном и муниципальном уровнях.
• Краткосрочность бюджетного планирования — трехлетний бюджетный цикл часто не синхронизирован с долгосрочными стратегиями (до 2030–2036 годов).
• Недостаток общественного контроля — хотя закон предусматривает прозрачность, реальное участие граждан и экспертов в обсуждении стратегий ограничено.

Перспективы развития

В 2024–2025 годах ведется работа по актуализации системы стратегического планирования в связи с новыми национальными целями, определенными Указом Президента от 7 мая 2024 года № 309. Планируется:

• усиление интеграции документов стратегического и бюджетного планирования;
• внедрение цифровых платформ для мониторинга и контроля;
• повышение ответственности должностных лиц за срыв показателей;
• развитие механизмов государственно-частного партнерства в рамках национальных проектов.

Источники

1. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
2. Указ Президента РФ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года».
3. Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».
4. Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
5. Счетная палата Российской Федерации. Отчеты о результатах экспертно-аналитических мероприятий по вопросам стратегического планирования (2019–2024).
6. Министерство экономического развития РФ. Методические рекомендации по разработке и корректировке стратегий социально-экономического развития субъектов РФ (2022).