The Reserve Fund¶

Резервный фонд — это государственный суверенный фонд Российской Федерации, существовавший в 2008—2017 годах и предназначенный для финансирования дефицита федерального бюджета и покрытия непредвиденных расходов в случае резкого падения доходов от экспорта энергоносителей. Фонд формировался за счёт дополнительных нефтегазовых доходов бюджета и был частью системы бюджетных правил, призванной снизить зависимость экономики от колебаний цен на нефть и газ.

¶История создания

Резервный фонд был учреждён 1 февраля 2008 года путём разделения Стабилизационного фонда Российской Федерации (созданного в 2004 году) на две части: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Инициатором реформы выступило Министерство финансов РФ во главе с Алексеем Кудриным. Основной причиной разделения стало стремление разграничить функции: Резервный фонд должен был служить «подушкой безопасности» для краткосрочной стабилизации бюджета, а ФНБ — долгосрочным инструментом для пенсионного обеспечения и инфраструктурных проектов.

Нормативной базой функционирования фонда стал Бюджетный кодекс РФ (глава 13.2), в который были внесены соответствующие поправки. Первоначально Резервный фонд аккумулировал средства от превышения фактических нефтегазовых доходов над базовым уровнем, рассчитанным исходя из прогнозной цены на нефть марки Urals (в 2008 году — 27 долларов за баррель).

¶Механизм формирования и расходования

¶Источники пополнения

Резервный фонд пополнялся за счёт:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета, превышающих установленный базовый уровень (отсечение);
• доходов от управления средствами фонда;
• остатков средств федерального бюджета на начало финансового года.

¶Правила расходования

Средства фонда могли использоваться исключительно на:

• покрытие дефицита федерального бюджета (в случае, если нефтегазовый трансферт оказывался недостаточным);
• досрочное погашение государственного внешнего долга РФ;
• финансирование непредвиденных расходов (например, ликвидация последствий стихийных бедствий).

При этом существовало ограничение: объём средств, направляемых на покрытие дефицита, не мог превышать 50% от общего объёма фонда на начало финансового года. Если цена на нефть падала ниже базового уровня, то Резервный фонд автоматически компенсировал выпадающие доходы.

¶Управление средствами

Управление средствами Резервного фонда осуществляло Министерство финансов РФ. Средства размещались в высоконадёжных иностранных активах:

• долговые обязательства правительств иностранных государств (Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Испания, Канада, Нидерланды, США, Финляндия, Франция, Швеция, Япония);
• долговые обязательства международных финансовых организаций (Европейский банк реконструкции и развития, Международный банк реконструкции и развития, Северный инвестиционный банк);
• депозиты в иностранных банках и центральных банках.

Целью управления было сохранение капитала и обеспечение ликвидности, а не максимизация доходности. Валютная структура средств была фиксированной: 45% — доллар США, 45% — евро, 10% — фунт стерлингов.

¶Динамика объёмов

Объём Резервного фонда изменялся в зависимости от макроэкономической ситуации и цен на энергоносители. Пиковых значений фонд достиг в 2008—2009 годах, когда на фоне высоких цен на нефть его объём превышал 4,5 триллиона рублей (около 160 миллиардов долларов). В период мирового финансового кризиса 2008—2009 годов средства фонда активно использовались для поддержки бюджета и банковской системы.

В 2010—2013 годах, при относительно стабильных ценах на нефть, объём фонда колебался в диапазоне 1,5—2,5 триллиона рублей. Однако с началом резкого падения цен на нефть в 2014—2015 годах (с более 100 долларов за баррель до 30—40 долларов) началось интенсивное расходование средств. К концу 2016 года объём фонда сократился до менее 1 триллиона рублей.

¶Упразднение и объединение с ФНБ

В 2017 году Министерство финансов РФ предложило упразднить Резервный фонд, объединив его с Фондом национального благосостояния. Основные причины:

• исчерпание ликвидной части Резервного фонда (к началу 2017 года в нём оставалось около 970 миллиардов рублей);
• необходимость упрощения системы суверенных фондов;
• изменение бюджетных правил, предполагающее использование единого фонда для всех целей.

С 1 февраля 2017 года Резервный фонд был присоединён к ФНБ. Оставшиеся средства были перечислены в ФНБ, а счёт Резервного фонда в Центральном банке РФ закрыт. На момент объединения совокупный объём ФНБ составил около 4,5 триллиона рублей.

¶Критика и оценка деятельности

Деятельность Резервного фонда вызывала неоднозначные оценки среди экономистов и политиков. Основные аргументы критиков:

• Неэффективность управления — средства фонда размещались в низкодоходных активах (в основном в государственных облигациях развитых стран с доходностью 1—3% годовых), в то время как российская экономика нуждалась в инвестициях.
• Недостаточная защита от кризисов — фонд не смог предотвратить резкое падение курса рубля и экономический спад в 2014—2016 годах, так как его объём был недостаточен для полной компенсации выпадающих доходов.
• Отсутствие прозрачности — информация о точном составе активов фонда была ограничена, что вызывало вопросы о возможных коррупционных рисках.

Сторонники, напротив, отмечали, что:

• Резервный фонд позволил России пройти кризис 2008—2009 годов без дефолта и с относительно низким уровнем государственного долга.
• Фонд выполнил свою функцию «подушки безопасности», сгладив резкие колебания бюджетных доходов.
• Консервативная стратегия управления обеспечила сохранность капитала, что было особенно важно в условиях глобальной нестабильности.

¶Сравнение с аналогами

Резервный фонд России был частью глобальной системы суверенных фондов, создаваемых странами-экспортёрами природных ресурсов. По своим функциям он был близок:

• Государственному пенсионному фонду Норвегии (Government Pension Fund Global) — крупнейший в мире суверенный фонд, также формируемый за счёт нефтяных доходов, но ориентированный на долгосрочное накопление и инвестиции в глобальные рынки.
• Фонду будущих поколений Кувейта (Kuwait Future Generations Fund) — аналог, созданный для обеспечения стабильности бюджета после исчерпания нефтяных запасов.
• Фонду стабилизации экономики Чили (Economic and Social Stabilization Fund) — инструмент для сглаживания бюджетных колебаний, аналогичный российскому Резервному фонду.

Отличительной особенностью российского фонда было его строгое бюджетное назначение и ограниченный набор допустимых активов, что делало его менее гибким по сравнению с некоторыми зарубежными аналогами.

¶Источники

• Бюджетный кодекс Российской Федерации (глава 13.2, статьи 96.9—96.12, в редакции, действовавшей до 2017 года).
• Министерство финансов Российской Федерации. «Отчёт о формировании и использовании Резервного фонда за 2008—2016 годы».
• Кудрин, А. Л. «Резервный фонд и бюджетная политика России». — М.: Издательство Института Гайдара, 2010.
• Центральный банк Российской Федерации. «Обзор деятельности суверенных фондов России». — 2016.
• Международный валютный фонд. «Russian Federation: Selected Issues» (IMF Country Report No. 17/197). — 2017.