Учреждение о губерниях 1775 года

Учреждение о губерниях 1775 года — законодательный акт Российской империи, принятый 7 (18) ноября 1775 года императрицей Екатериной II, который коренным образом реформировал систему территориального управления и административно-территориального деления страны. Документ, официально именовавшийся «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», действовал в качестве основного закона о местном управлении вплоть до губернской реформы 1860—1870-х годов, а его отдельные положения сохраняли силу до начала XX века.

Предпосылки реформы

К середине 1770-х годов система местного управления, доставшаяся от Петра I и его преемников, перестала отвечать потребностям государства. После подавления Крестьянской войны под предводительством Емельяна Пугачёва (1773—1775) стало очевидно, что существовавшая административная сеть не способна эффективно контролировать территорию, оперативно собирать налоги и поддерживать правопорядок. Губернии, созданные по петровскому образцу, были чрезвычайно велики по площади (например, Московская, Киевская, Сибирская), что делало управление из центра громоздким и малоэффективным. Кроме того, отсутствовало чёткое разграничение полномочий между центральными и местными органами, а судебные и административные функции часто смешивались.

Основные положения реформы

Новое административно-территориальное деление

Учреждение вводило принципиально новую сетку деления империи. Вместо прежних 20—25 губерний страна была разделена на 50 наместничеств (термин «губерния» вскоре вернулся в обиход как синоним наместничества). Главным критерием нового деления стала численность населения: каждая губерния должна была насчитывать от 300 до 400 тысяч душ мужского пола. В свою очередь, губернии делились на уезды с населением от 20 до 30 тысяч ревизских душ. Таким образом, вместо огромных, плохо управляемых территорий создавались относительно компактные единицы, сопоставимые по размеру и населению.

Органы власти на местах

Во главе губернии ставился губернатор (или наместник в случае объединения нескольких губерний под властью генерал-губернатора). Губернатор обладал широкими полномочиями: он контролировал исполнение законов, руководил администрацией, полицией, финансами и судами на вверенной территории. При губернаторе учреждалось Губернское правление — коллегиальный орган, состоявший из губернатора, двух советников и асессора, который занимался текущими административными делами и надзором за нижестоящими чиновниками.

Для финансового управления в каждой губернии создавалась Казённая палата — орган, ведавший сбором налогов, учётом доходов и расходов, контролем за государственным имуществом. Казённая палата состояла из вице-губернатора, директора экономии, советников и асессоров.

Судебная система была отделена от административной. В губерниях учреждались две судебные палаты: Палата уголовного суда и Палата гражданского суда. Они являлись апелляционными инстанциями для уездных судов. В уездах действовали Уездный суд (для дворян), Городовой магистрат (для купцов и мещан) и Нижняя расправа (для государственных крестьян). Для дворян также был создан Верхний земский суд в губернском городе, а для крестьян — Верхняя расправа.

Сословный характер управления

Учреждение о губерниях закрепляло сословный принцип формирования местных органов. Дворянство получило право выбирать предводителей дворянства (уездных и губернских), а также участвовать в выборах заседателей уездных судов и земских исправников. Городское население (купцы и мещане) избирало членов магистратов и ратуш. Государственные крестьяне участвовали в выборах в расправы, но их роль была ограничена. Таким образом, реформа впервые в истории России создала систему выборных местных органов, хотя и с жёсткой сословной цензовой системой.

Полицейские функции

Важным нововведением стало создание в каждом уезде Нижнего земского суда во главе с земским исправником (капитаном-исправником). Этот орган выполнял полицейские функции: следил за порядком, преследовал беглых крестьян, контролировал исполнение законов, проводил дознание. Земский исправник избирался дворянами уезда и утверждался губернатором. В городах полицейские функции возлагались на городничих и полицмейстеров, назначаемых Сенатом.

Реализация реформы

Реформа проводилась постепенно, в течение 1775—1785 годов. Первыми новое деление получили губернии Центральной России, затем — Поволжье, Приуралье, Малороссия (Левобережная Украина) и Прибалтика. В 1781—1783 годах были созданы новые наместничества на юге (Новороссия, Таврическая область) и на востоке (Пермское, Вятское, Тобольское). В 1785 году реформа была завершена на основной территории империи, за исключением Сибири, где губернии оставались крупнее из-за низкой плотности населения.

Для реализации реформы потребовалось значительное увеличение штата чиновников. Если в 1763 году в губерниях служило около 5 тысяч чиновников, то к 1796 году их число возросло до 20—25 тысяч. Это привело к росту бюрократического аппарата и расходов на его содержание, но одновременно позволило усилить контроль государства над обществом.

Критика и последствия

Учреждение о губерниях 1775 года получило неоднозначную оценку как современников, так и историков. С одной стороны, реформа значительно упорядочила систему управления, сделала её более оперативной и приблизила власть к населению. Была создана чёткая иерархия административных, судебных и финансовых органов, разделены их функции. Сословные выборные органы, хотя и были ограничены, дали дворянству и городам некоторую автономию.

С другой стороны, реформа привела к резкому росту бюрократии и коррупции. Чиновники на местах часто злоупотребляли властью, особенно в отношениях с крестьянами. Сословный принцип управления усилил социальное неравенство: дворяне получили преимущества в судах и администрации, а крестьяне оставались бесправными. Кроме того, создание большого числа новых губернских и уездных городов (часто из сёл) требовало огромных затрат, которые ложились на плечи податного населения.

В исторической перспективе Учреждение о губерниях 1775 года стало основой административного устройства России на протяжении более ста лет. Оно было частично пересмотрено при Павле I (1796—1797), который сократил число губерний до 41, но при Александре I основные принципы реформы были восстановлены. Вплоть до земской реформы 1864 года и городской реформы 1870 года система местного управления, заложенная Екатериной II, оставалась неизменной. Некоторые элементы этой системы (например, деление на уезды, должность губернатора) сохранялись в России до 1917 года.

Интересные факты

• В ходе реформы было создано около 50 новых городов, в том числе Екатеринослав (ныне Днепр), Херсон, Николаев, Екатеринбург (получил статус города), Пермь.
• Учреждение о губерниях впервые ввело в России понятие «губернский город» как административного центра, где размещались все губернские учреждения.
• Документ содержал подробные инструкции для чиновников, вплоть до того, как именно следует вести делопроизводство и хранить архивы.
• Реформа стала одной из крупнейших административных реформ в истории Европы XVIII века по масштабу и детализации.

Источники

• Полное собрание законов Российской империи. Собрание Первое. Том XX. № 14392.
• Ключевский В. О. Курс русской истории. Лекция LXXXI.
• Милюков П. Н. Очерки по истории русской культуры. Том 1.
• Лаппо-Данилевский А. С. Очерки внутренней политики императрицы Екатерины II.
• Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке.