Учреждения для управления губерний Всероссийской империи

Учреждения для управления губерний Всероссийской империи (также известные как Губернская реформа 1775 года) — законодательный акт, принятый 7 (18) ноября 1775 года императрицей Екатериной II, который коренным образом изменил систему территориального управления Российской империи. Документ представлял собой развёрнутый свод правил, определявших структуру, функции и штатное расписание местных органов власти на уровне губерний и уездов. Реформа стала ответом на необходимость усиления контроля над территориями после Крестьянской войны 1773—1775 годов под предводительством Емельяна Пугачёва и заложила основы административно-территориального деления России, просуществовавшие с изменениями до конца XIX века.

Предпосылки реформы

К середине 1770-х годов система местного управления, основанная на петровских реформах начала XVIII века и последующих изменениях, перестала отвечать потребностям государства. Основные проблемы заключались в следующем:

• Неэффективность управления: Губернии были слишком крупными (в 1766 году насчитывалось 20 губерний), что затрудняло оперативное руководство и сбор налогов.
• Слабость местной власти: Воеводы и губернаторы обладали широкими полномочиями, но не имели достаточного административного аппарата и часто действовали произвольно.
• Неспособность подавлять бунты: Крестьянская война 1773—1775 годов показала, что местные власти не могут самостоятельно справиться с массовыми волнениями без вмешательства регулярной армии.
• Смешение функций: Судебные, административные и финансовые органы часто были объединены, что порождало волокиту и коррупцию.

Императрица Екатерина II, вдохновляясь идеями Просвещения и стремясь к рационализации государственного аппарата, поручила комиссии во главе с генерал-прокурором князем А. А. Вяземским разработать новый закон об управлении губерниями. Результатом работы стал обширный документ, состоящий из 412 статей.

Основные положения реформы

Административно-территориальное деление

Главным нововведением стало разукрупнение губерний. Вместо прежних 20 было создано 50 губерний (к концу правления Екатерины II — 51). Принцип деления основывался на численности населения:

• Губерния: от 300 до 400 тысяч душ мужского пола (ревизских душ).
• Уезд: от 20 до 30 тысяч душ мужского пола.

Это обеспечивало более равномерную нагрузку на административный аппарат и позволяло губернатору лично контролировать ситуацию на подведомственной территории. Губернии делились на уезды, а в некоторых случаях — на провинции (упразднённые в 1796 году Павлом I).

Структура губернского правления

Центральным органом власти в губернии стало Губернское правление — коллегиальный орган, возглавляемый губернатором (или наместником в генерал-губернаторствах). Губернатор назначался императором и обладал широкими административными и полицейскими полномочиями. Он контролировал исполнение законов, руководил деятельностью всех учреждений и отвечал за порядок.

В состав губернского правления входили:

• Губернатор (председатель).
• Вице-губернатор (заместитель, курировал финансовые вопросы).
• Советники (по 2—4 человека).
• Асессоры (заседатели).

Губернское правление было высшей административной инстанцией в губернии, рассматривало жалобы на действия нижестоящих чиновников и издавало распоряжения.

Финансовые и хозяйственные органы

Для управления финансами и хозяйством была создана Казённая палата. Она ведала:

• Сбором налогов и податей.
• Управлением государственными имуществами (землями, лесами).
• Контролем за расходами.
• Ревизией счетов.

Казённая палата состояла из вице-губернатора (председателя), директора экономии, советников и асессоров. Она была независима от губернатора в финансовых вопросах и подчинялась непосредственно Сенату.

Судебная система

Реформа 1775 года впервые в России чётко разделила судебную и административную власти. Была создана трёхзвенная судебная система, основанная на сословном принципе:

Для дворян

• Уездный суд (низшая инстанция) — рассматривал дела в уезде.
• Верхний земский суд (губернская инстанция) — апелляционная инстанция для уездных судов, состоял из двух департаментов (уголовного и гражданского).

Для горожан (купцов, мещан)

• Городовой магистрат (низшая инстанция) — рассматривал дела в городе.
• Губернский магистрат (апелляционная инстанция).

Для государственных крестьян

• Нижняя расправа (низшая инстанция) — рассматривала дела в уезде.
• Верхняя расправа (апелляционная инстанция).

Высшей судебной инстанцией в губернии стали Палаты уголовного и гражданского суда — коллегиальные органы, назначаемые Сенатом. Они рассматривали апелляции на решения всех сословных судов и наиболее важные дела.

Органы надзора и полиции

Для надзора за законностью в губернии была учреждена должность губернского прокурора и его помощников — стряпчих. Прокурор следил за соблюдением законов всеми учреждениями, но не имел права вмешиваться в их деятельность.

Полицейские функции в уезде возлагались на Нижний земский суд во главе с земским исправником (капитаном-исправником). Исправник избирался дворянами уезда и отвечал за порядок, сыск, исполнение судебных решений и противопожарную безопасность.

Органы сословного самоуправления

Реформа стимулировала развитие сословного самоуправления. Для дворянства были созданы дворянские собрания (губернские и уездные), которые избирали предводителей дворянства, а также некоторых чиновников (например, заседателей в суды). Для горожан — городские думы и магистраты, которые ведали городским хозяйством, благоустройством и торговлей.

Ход реформы и её реализация

Реформа проводилась постепенно, с 1775 по 1785 год. Вновь созданные губернии получили единообразную структуру управления. Для управления несколькими губерниями (обычно 2—3) учреждались генерал-губернаторства (наместничества). Генерал-губернатор (наместник) обладал чрезвычайными полномочиями, подчинялся непосредственно императору и контролировал деятельность губернаторов.

К концу правления Екатерины II в империи насчитывалось 51 губерния и 5 наместничеств. Реформа затронула все регионы, включая Малороссию (1781), Прибалтику (1783) и Сибирь (1782—1783).

Последствия и значение

Положительные последствия

• Укрепление власти на местах: Создание разветвлённого бюрократического аппарата позволило более эффективно управлять территориями, собирать налоги и поддерживать порядок.
• Разделение властей: Впервые в истории России судебная власть была отделена от административной, что способствовало повышению качества правосудия (хотя и оставалась сословной).
• Унификация управления: Все губернии получили единообразную структуру, что упростило контроль из центра.
• Развитие местного самоуправления: Дворяне и горожане получили право избирать часть чиновников и участвовать в управлении.

Отрицательные последствия

• Рост бюрократического аппарата: Создание множества новых должностей привело к увеличению расходов на содержание чиновников и росту коррупции.
• Сословный характер суда: Судебная система оставалась неравноправной: дворяне, горожане и крестьяне судились в разных инстанциях.
• Усиление крепостного права: Реформа укрепила власть помещиков над крестьянами, так как земские исправники и суды действовали в интересах дворянства.
• Сложность управления: Многоуровневая система с множеством инстанций иногда приводила к бюрократической волоките.

Критика и последующие изменения

Современники и историки неоднозначно оценивали реформу. Некоторые отмечали её прогрессивный характер (разделение властей, выборность), другие критиковали за чрезмерную бюрократизацию и дороговизну. Император Павел I в 1796—1797 годах частично отменил реформу, сократив число губерний до 41 и упразднив наместничества, однако его сын Александр I в 1801 году восстановил екатерининскую систему, сохранив её основные принципы.

В XIX веке «Учреждения для управления губерний» оставались основой местного управления, хотя и претерпели изменения в ходе реформ Александра II (земская реформа 1864 года, городская реформа 1870 года, судебная реформа 1864 года). Полностью система была заменена только после Октябрьской революции 1917 года.

Источники

• «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (1775). Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. Т. XX. № 14392.
• Ключевский В. О. Курс русской истории. Лекция LXXXII.
• Платонов С. Ф. Лекции по русской истории.
• Екатерина II. Наказ Комиссии о сочинении проекта нового Уложения (1767).
• Милюков П. Н. Очерки по истории русской культуры.