Усиленное сотрудничество ЕС

Усиленное сотрудничество ЕС — это процедура в рамках Европейского союза, позволяющая группе государств-членов (не менее девяти) продвигать интеграцию в определённой области, используя институты, процедуры и правовые механизмы ЕС, без участия всех стран-участниц. Данный механизм был введён Амстердамским договором 1997 года и впоследствии уточнён Ниццким (2001) и Лиссабонским (2007) договорами. Усиленное сотрудничество направлено на преодоление разногласий между государствами-членами, когда некоторые из них желают углубить интеграцию, а другие — нет, и позволяет избежать блокирования интеграционных процессов в ЕС в целом.

История

Предпосылки и введение

Идея «гибкой» или «дифференцированной» интеграции обсуждалась в Европейском сообществе с 1970-х годов. Кризис «пустых стульев» (1965–1966) и последующие расширения ЕС (в 1973, 1981, 1986 годах) показали, что единообразное движение вперёд всех стран-членов затруднительно. В 1992 году Маастрихтский договор закрепил принцип субсидиарности, но не предусматривал механизма для опережающей интеграции части стран.

Амстердамский договор 1997 года впервые формально ввёл понятие «усиленного сотрудничества» (статьи 43–45 Договора о Европейском союзе). Первоначально процедура была крайне ограниченной: требовалось согласие всех государств-членов, что делало её практически неприменимой. Ниццкий договор 2001 года упростил процедуру, снизив порог для начала сотрудничества с большинства до девяти стран и отменив право вето для отдельных государств-членов.

Развитие после Лиссабонского договора

Лиссабонский договор 2007 года (вступил в силу в 2009 году) существенно расширил возможности применения усиленного сотрудничества. Были сняты ограничения на использование процедуры в сфере общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), хотя и с оговорками. Договор также закрепил, что усиленное сотрудничество не должно наносить ущерба внутреннему рынку, экономической и социальной сплочённости, а также создавать дискриминацию между государствами-членами.

Первые применения

Первым случаем применения усиленного сотрудничества стало Право, применимое к разводу и судебному разлучению (Регламент Рим III, 2010 год). Изначально 14 стран (впоследствии к ним присоединились ещё две) решили гармонизировать правила определения юрисдикции и применимого права в делах о разводе. Вторым значимым проектом стало создание Единого патентного суда (2013 год), в котором участвуют 25 стран (кроме Испании и Хорватии, а также Великобритании после Brexit). Третьим — налог на финансовые операции (FTT), предложенный 11 странами в 2013 году, но так и не реализованный из-за разногласий.

Правовая основа и процедура

Условия применения

Согласно статье 20 Договора о Европейском союзе (ДЕС) и статьям 326–334 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС), усиленное сотрудничество может быть инициировано при соблюдении следующих условий:

• Участие не менее девяти государств-членов.
• Сотрудничество должно быть направлено на достижение целей ЕС, защиту его интересов и укрепление интеграционного процесса.
• Оно не должно наносить ущерба внутреннему рынку, экономической и социальной сплочённости, а также не должно создавать дискриминацию или ограничения в торговле между государствами-членами.
• Сотрудничество должно быть открыто для присоединения других государств-членов в любое время.
• Оно не должно затрагивать компетенции, права, обязательства и интересы неучаствующих стран.

Процедура запуска

1. Инициатива: Государства-члены, желающие установить усиленное сотрудничество, направляют запрос в Европейскую комиссию.
2. Оценка Комиссией: Комиссия проверяет соответствие запроса условиям (ст. 329 ДФЕС). Если условия соблюдены, Комиссия вносит предложение в Совет ЕС.
3. Согласие Европейского парламента: Парламент даёт согласие (или отказывает) большинством голосов.
4. Решение Совета ЕС: Совет принимает решение квалифицированным большинством голосов. Для сферы ОВПБ требуется единогласие (ст. 329 ДФЕС).
5. Уведомление: О принятом решении уведомляются все государства-члены. Неучаствующие страны могут присоединиться к сотрудничеству в любой момент, уведомив Комиссию и Совет.

Присоединение новых участников

Любое государство-член, не участвовавшее изначально, может присоединиться к усиленному сотрудничеству на любом этапе. Для этого оно направляет уведомление в Комиссию и Совет. Комиссия проверяет, соблюдены ли условия участия, и в течение четырёх месяцев принимает решение. В сфере ОВПБ решение принимает Совет единогласно.

Сферы применения

Семейное право (Рим III)

Первое успешное применение усиленного сотрудничества. Регламент № 1259/2010 (Рим III) установил единые правила для определения права, применимого к разводу и судебному разлучению. Участвуют 16 стран (Австрия, Бельгия, Болгария, Германия, Греция, Испания, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Португалия, Румыния, Словения, Франция, Хорватия). Регламент позволяет супругам выбирать применимое право (например, право страны проживания или гражданства) и предотвращает «гонку за разводом» (forum shopping).

Единая патентная защита

В 2011 году 25 стран (кроме Испании и Хорватии) инициировали усиленное сотрудничество для создания единой системы патентной защиты в ЕС. Результатом стало создание Единого патента ЕС и Единого патентного суда (UPC), который начал работу в 2023 году. Это позволяет получить патент, действующий на территории всех участвующих стран, с едиными правилами выдачи и судебной защиты.

Налог на финансовые операции (FTT)

В 2013 году 11 стран (Австрия, Бельгия, Германия, Греция, Испания, Италия, Португалия, Словения, Словакия, Франция, Эстония) предложили ввести налог на финансовые операции (FTT) для борьбы со спекуляциями и увеличения доходов бюджета. Проект столкнулся с серьёзными разногласиями (в частности, по ставке и базе налогообложения) и к 2025 году так и не был реализован. В 2022 году Комиссия предложила упрощённую версию, но консенсус не достигнут.

Европейская прокуратура (EPPO)

Европейская прокуратура (European Public Prosecutor’s Office, EPPO) — независимый орган ЕС, созданный в 2017 году на основе усиленного сотрудничества. Участвуют 22 страны (все, кроме Дании, Ирландии, Венгрии, Польши и Швеции). EPPO расследует и преследует преступления, наносящие ущерб бюджету ЕС (мошенничество, коррупция, отмывание денег). Начала работу в 2021 году.

Постоянное структурированное сотрудничество (PESCO)

Хотя формально PESCO не является усиленным сотрудничеством в классическом смысле (оно основано на статье 42(6) ДЕС), оно использует схожие механизмы дифференцированной интеграции в сфере обороны. Участвуют 25 стран (кроме Дании и Мальты). PESCO направлено на углубление военного сотрудничества, совместные проекты (например, разработка боевых машин, систем ПВО, кибербезопасность) и повышение оборонных возможностей ЕС.

Критика и ограничения

Проблема легитимности

Критики отмечают, что усиленное сотрудничество может подрывать принцип равенства государств-членов и создавать «Европу двух скоростей». Неучаствующие страны могут оказаться в положении «второго сорта», лишённых возможности влиять на решения, которые впоследствии могут быть распространены на весь ЕС. Это особенно актуально для малых стран, которые не могут набрать необходимые девять участников для инициативы.

Сложность и бюрократизация

Процедура запуска усиленного сотрудничества остаётся громоздкой и требует согласования на нескольких уровнях (Комиссия, Парламент, Совет). Это замедляет принятие решений и может отпугнуть потенциальных инициаторов. Кроме того, правовая база для каждого проекта разрабатывается отдельно, что создаёт фрагментацию права ЕС.

Риск дезинтеграции

Некоторые эксперты опасаются, что чрезмерное использование усиленного сотрудничества может привести к распаду единого правового пространства ЕС и усилению центробежных тенденций. Вместо углубления интеграции в рамках всего Союза, страны могут предпочесть создавать «клубы по интересам», что ослабит общую институциональную структуру.

Примеры неудач

Проект налога на финансовые операции (FTT) показал, что даже при наличии формального согласия девяти стран, практическая реализация может затянуться на десятилетия или провалиться из-за разногласий между участниками. Это подрывает доверие к механизму как к инструменту оперативного решения проблем.

Значение и перспективы

Роль в преодолении тупиков

Усиленное сотрудничество остаётся важным инструментом для преодоления блокирования интеграционных инициатив со стороны одного или нескольких государств-членов. Оно позволяет продвигать проекты, которые не могут быть приняты единогласно, но поддерживаются значительным большинством. Примеры — Европейская прокуратура и единая патентная защита.

Влияние на будущее ЕС

В условиях роста евроскептицизма и усиления национальных интересов, механизм усиленного сотрудничества, вероятно, будет использоваться чаще. Он может стать основой для «авангарда» интеграции в таких областях, как налогообложение (цифровой налог, налог на выбросы углерода), социальная политика (минимальная заработная плата), здравоохранение (совместные закупки лекарств) и оборона. Однако его эффективность будет зависеть от способности участников договариваться о конкретных правилах и избегать правовой фрагментации.

Отношение России

Российская Федерация последовательно выступает против любых форм «дифференцированной интеграции» в ЕС, которые, по мнению российского руководства, ведут к ослаблению единого европейского пространства и создают предпосылки для конфликтов. В частности, Россия критикует PESCO как шаг к милитаризации ЕС и подрыву роли НАТО. В официальных заявлениях МИД России неоднократно отмечалось, что усиленное сотрудничество в сфере обороны и безопасности противоречит принципам неделимости безопасности и может привести к новым разделительным линиям в Европе. В то же время, Россия не имеет прямого отношения к внутренним процедурам ЕС и не может влиять на их применение.

Источники

• Договор о Европейском союзе (Маастрихт, 1992; Амстердам, 1997; Ницца, 2001; Лиссабон, 2007).
• Договор о функционировании Европейского союза (статьи 326–334).
• Регламент Совета (ЕС) № 1259/2010 от 20 декабря 2010 года о расширенном сотрудничестве в области права, применимого к разводу и судебному разлучению.
• Решение Совета 2011/167/EU о разрешении расширенного сотрудничества в области создания единой патентной защиты.
• Регламент (ЕС) 2017/1939 о создании Европейской прокуратуры.
• Решение Совета (CFSP) 2017/2315 о Постоянном структурированном сотрудничестве (PESCO).
• Официальные документы Европейской комиссии и Совета ЕС по вопросам усиленного сотрудничества (2009–2024).
• Заявления Министерства иностранных дел Российской Федерации по вопросам европейской безопасности (2014–2024).