Закон «О медицинском страховании граждан в РСФСР

Закон РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР» — нормативный правовой акт, принятый 28 июня 1991 года, который заложил правовые основы перехода от государственной бюджетной системы здравоохранения к страховой модели финансирования медицинской помощи в Российской Федерации. Закон ввёл в правовое поле понятия обязательного и добровольного медицинского страхования, определил статус страхователей, страховщиков и медицинских учреждений, а также установил источники финансирования здравоохранения на принципах солидарной ответственности.

История принятия

К концу 1980-х годов советская система здравоохранения, основанная на принципе бесплатной и общедоступной медицинской помощи, столкнулась с хроническим недофинансированием, дефицитом лекарств и оборудования, а также низкой эффективностью управления. В условиях экономического кризиса и начала рыночных реформ возникла необходимость в создании альтернативных механизмов финансирования медицины.

Разработка законопроекта велась Верховным Советом РСФСР совместно с Министерством здравоохранения РСФСР и группой экономистов. За основу был взят опыт стран с развитыми системами социального страхования, в первую очередь Германии и Франции. Закон был принят 28 июня 1991 года, за несколько месяцев до распада СССР, и вступил в силу с 1 января 1993 года (за исключением ряда положений, вводившихся поэтапно).

Основные положения закона

Закон состоял из преамбулы и 28 статей, сгруппированных в несколько разделов. Ключевыми новеллами стали:

1. Виды медицинского страхования

Закон впервые на законодательном уровне разделил медицинское страхование на два вида:

• Обязательное медицинское страхование (ОМС) — всеобщее, государственное, некоммерческое. Страхователями для неработающего населения выступали органы исполнительной власти, для работающих — работодатели. Средства аккумулировались в государственных внебюджетных фондах.
• Добровольное медицинское страхование (ДМС) — дополнительное, коммерческое, осуществляемое на основе договоров между страховыми организациями и гражданами или работодателями. ДМС позволяло получать услуги сверх базовой программы ОМС.

2. Субъекты страхования

Закон определил трёх основных участников страховых отношений:

• Страхователь — лицо, уплачивающее страховые взносы (гражданин, работодатель, государство).
• Страховая медицинская организация — юридическое лицо, имеющее лицензию на проведение медицинского страхования. Она выступала посредником между пациентом и медицинским учреждением.
• Медицинское учреждение — лечебно-профилактическое учреждение (государственное, муниципальное или частное), имеющее лицензию и аккредитацию, оказывающее помощь по договору со страховщиком.

3. Финансирование

Финансирование системы ОМС предполагалось за счёт:

• страховых взносов работодателей (в процентах от фонда оплаты труда);
• бюджетных средств на страхование неработающего населения (детей, пенсионеров, безработных);
• добровольных взносов граждан и организаций.

Средства ОМС поступали в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, которые затем распределяли их между страховыми организациями.

4. Программа государственных гарантий

Закон предусматривал разработку ежегодной Базовой программы ОМС, которая определяла минимальный перечень видов и объёмов медицинской помощи, гарантированных всем гражданам бесплатно. Регионы могли расширять эту программу за счёт собственных бюджетов.

Реализация и развитие

Введение закона в действие с 1993 года сопровождалось значительными трудностями:

• Экономический кризис 1990-х годов привёл к хроническому недофинансированию системы ОМС. Взносы работодателей часто не уплачивались или уплачивались не в полном объёме.
• Отсутствие инфраструктуры — страховые медицинские организации и фонды ОМС создавались с нуля, что порождало бюрократические проблемы и коррупционные риски.
• Сопротивление медицинского сообщества — врачи и руководители больниц были не готовы к работе в условиях рыночных отношений, конкуренции и отчётности перед страховщиками.

Несмотря на это, закон стал основой для последующего реформирования здравоохранения. В 1993 году была принята Конституция РФ, закрепившая право на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях. В 1996 году был принят новый Федеральный закон «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», который уточнил и развил положения закона 1991 года.

Критика и недостатки

Закон «О медицинском страховании граждан в РСФСР» подвергался критике по нескольким направлениям:

• Недостаточная проработанность механизмов — закон содержал много декларативных норм, не обеспеченных конкретными механизмами реализации.
• Двойное финансирование — на практике сохранялась бюджетная система, и страховые взносы часто дублировали бюджетные расходы, не приводя к реальному увеличению финансирования.
• Неравенство регионов — богатые регионы могли расширять программы ОМС, тогда как бедные — нет, что усиливало территориальные диспропорции в доступности медицины.
• Рост бюрократии — появление страховых компаний и фондов увеличило административные расходы, не улучшив качество помощи.

Значение

Закон 1991 года стал первым в истории России законодательным актом, заменившим принцип «бесплатной медицины» на принцип «страховой медицины». Он заложил правовую базу для:

• создания системы обязательного медицинского страхования;
• легализации частной медицинской практики и частных клиник;
• внедрения экономических методов управления в здравоохранении;
• формирования рынка страховых медицинских услуг.

Впоследствии нормы закона были интегрированы в Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (2010), который действует и в настоящее время, хотя и с существенными изменениями.

Источники

• Закон РСФСР от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в РСФСР» (утратил силу).
• Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».
• Шейман И. М. Экономика здравоохранения. — М.: ГЭОТАР-Медиа, 2018.
• Реформа здравоохранения в России: 1991–2000 гг. / Под ред. В. И. Стародубова. — М.: Медицина, 2001.