Акт о парламентских сроках

Акт о парламентских сроках (англ. Parliament Act 1911) — закон, принятый парламентом Великобритании в 1911 году, который существенно ограничил полномочия Палаты лордов в отношении принятия финансовых и нефинансовых законопроектов. Акт установил, что Палата лордов не может задерживать принятие «денежных биллей» (финансовых законопроектов) более чем на один месяц, а для всех остальных публичных законопроектов максимальный срок вето составляет два года (впоследствии сокращён до одного года Актом 1949 года). Закон стал результатом длительного конституционного кризиса, вызванного отказом Палаты лордов утверждать бюджетные предложения либерального правительства.

Исторический контекст

Конституционная система Великобритании

До принятия Акта о парламентских сроках британский парламент состоял из двух палат: Палаты общин (выборной) и Палаты лордов (наследственной и назначаемой). Формально обе палаты обладали равными законодательными полномочиями, однако на практике с XVIII века Палата общин играла доминирующую роль в финансовых вопросах. Тем не менее, Палата лордов сохраняла абсолютное право вето на любые законопроекты, включая бюджетные.

Конституционный кризис 1909–1911 годов

В 1909 году канцлер казначейства Дэвид Ллойд Джордж представил «Народный бюджет» (People’s Budget), который предусматривал повышение налогов на землю, доходы и наследство для финансирования социальных реформ (пенсии по старости, страхование по безработице) и военных расходов. Палата лордов, состоявшая преимущественно из консервативных землевладельцев, отклонила бюджет в ноябре 1909 года, что стало беспрецедентным нарушением конституционной традиции — до этого лорды не отвергали финансовые законопроекты.

Правительство либералов под руководством Герберта Генри Асквита объявило досрочные выборы в январе 1910 года, которые не принесли явного большинства: либералы получили 275 мест, консерваторы — 273, лейбористы — 40, ирландские националисты — 82. Для проведения реформ либералам потребовалась поддержка ирландских националистов, которые требовали принятия закона о гомруле (самоуправлении Ирландии).

После повторных выборов в декабре 1910 года, сохранивших примерно тот же расклад сил, правительство Асквита пригрозило, что в случае отказа Палаты лордов принять Акт о парламентских сроках, король Георг V назначит достаточное количество новых пэров-либералов, чтобы обеспечить прохождение закона. Под давлением этой угрозы Палата лордов в августе 1911 года приняла Акт о парламентских сроках.

Основные положения Акта 1911 года

Финансовые законопроекты (денежные билли)

Согласно Акту, «денежный билль» определяется как законопроект, содержащий исключительно положения о налогах, государственных займах, расходах из консолидированного фонда или их отмене, изменении или регулировании. Спикер Палаты общин удостоверяет, является ли законопроект денежным. Если Палата лордов не принимает такой билль в течение одного месяца после его передачи из Палаты общин, он представляется на королевскую санкцию без согласия лордов.

Нефинансовые законопроекты

Для всех остальных публичных законопроектов (кроме тех, что продлевают срок полномочий парламента) установлен механизм «отлагательного вето»: если Палата лордов отклоняет законопроект, он может быть повторно внесён в следующую сессию парламента. Если после повторного принятия Палатой общин лорды снова его отклоняют, законопроект получает королевскую санкцию при условии, что между первым чтением в Палате общин и окончательным принятием прошло не менее двух лет. Таким образом, лорды могли задержать принятие закона максимум на два года.

Срок полномочий парламента

Акт 1911 года также сократил максимальный срок полномочий парламента с семи до пяти лет (статья 7). Это изменение было направлено на усиление подотчётности правительства перед избирателями.

Акт 1949 года

В 1949 году лейбористское правительство Клемента Эттли провело через парламент Акт о парламентских сроках 1949 года, который сократил срок отлагательного вето Палаты лордов с двух лет до одного года. Формально это было сделано через процедуру, предусмотренную самим Актом 1911 года: Палата общин приняла законопроект трижды (в 1947, 1948 и 1949 годах), после чего он был представлен на королевскую санкцию без согласия лордов. Акт 1949 года не изменил положения о денежных биллях.

Последствия и значение

Установление верховенства Палаты общин

Акт о парламентских сроках окончательно закрепил принцип верховенства Палаты общин в законодательном процессе. Палата лордов утратила возможность блокировать финансовые законопроекты и могла лишь задерживать нефинансовые. Это изменило баланс сил в британской конституции, сделав правительство, опирающееся на большинство в Палате общин, фактически доминирующей ветвью власти.

Влияние на ирландский вопрос

Принятие Акта 1911 года открыло путь для принятия Закона о гомруле для Ирландии (Government of Ireland Act 1914), который, однако, не был реализован из-за начала Первой мировой войны. Впоследствии ирландский вопрос привёл к Войне за независимость Ирландии и созданию Ирландского Свободного государства в 1922 году.

Дальнейшие реформы Палаты лордов

Акт 1911 года не был окончательным решением проблемы состава и полномочий Палаты лордов. В 1958 году был принят Акт о пожизненных пэрах, позволивший назначать пэров, чей титул не передаётся по наследству. В 1999 году Акт о Палате лордов (House of Lords Act 1999) упразднил автоматическое право наследственных пэров заседать в палате, оставив 92 места для выборных наследственных пэров. В 2014 году Акт о реформе Палаты лордов (House of Lords Reform Act 2014) ввёл процедуру отставки и исключения пэров за серьёзные преступления.

Критика и ограничения

Акт о парламентских сроках подвергался критике за то, что он усилил «электоральную диктатуру» правительства, лишив Палату лордов эффективных сдержек. Некоторые конституционные эксперты отмечают, что отсутствие сильной второй палаты может приводить к принятию непродуманных законов. Кроме того, Акт не затрагивал полномочия Палаты лордов в отношении подзаконных актов и судебных функций.

Интересные факты

• Акт 1911 года стал первым законом в истории Великобритании, принятым без согласия Палаты лордов (формально лорды его одобрили под угрозой назначения новых пэров).
• Угроза назначения новых пэров использовалась лишь один раз — в 1911 году. Впоследствии правительства предпочитали договариваться с лордами или использовать процедуру, предусмотренную Актом.
• Спикер Палаты общин получил право единолично решать, является ли законопроект денежным, что дало ему значительное влияние на законодательный процесс.
• Акт 1949 года был оспорен в суде в 2005 году в деле «R (на иске Джексона) против Генерального прокурора», где истцы утверждали, что Акт 1949 года был принят с нарушением конституционных принципов. Верховный суд Великобритании (тогда ещё Палата лордов) отклонил иск, подтвердив конституционность Акта.

Источники

• Parliament Act 1911 (1 & 2 Geo. 5 c. 13) — текст закона
• Parliament Act 1949 (12, 13 & 14 Geo. 6 c. 103) — текст закона
• Блэкберн Р. «Конституционная реформа в Великобритании» (Constitutional Reform in the United Kingdom) — Cambridge University Press, 2006
• Богданор В. «Конституция Великобритании» (The British Constitution) — Oxford University Press, 2009
• Дженкинс Р. «Мистер Бальфур и Палата лордов» (Mr. Balfour and the House of Lords) — в кн.: «Либеральная традиция» (The Liberal Tradition), 1966
• История британского парламента — официальный сайт парламента Великобритании