Акты о парламенте 1911 и 1949 годов

Акты о парламенте 1911 и 1949 годов (англ. Parliament Acts 1911 and 1949) — два закона, принятых парламентом Соединённого Королевства Великобритании и Северной Ирландии, которые в совокупности ограничили законодательные полномочия Палаты лордов и установили верховенство Палаты общин в законодательном процессе. Акты являются фундаментальными конституционными статутами, определяющими механизм принятия законов в британской парламентской системе.

История принятия

Предпосылки

К началу XX века Палата лордов, состоявшая из наследственных пэров и высших духовных лиц, обладала абсолютным правом вето на любые законопроекты, принятые Палатой общин. Это приводило к систематическому блокированию либеральных реформ, особенно в социальной и налоговой сферах. В 1909 году Палата лордов отклонила «Народный бюджет» (People’s Budget) канцлера казначейства Дэвида Ллойд Джорджа, что спровоцировало конституционный кризис. Либеральное правительство премьер-министра Герберта Генри Асквита, опираясь на поддержку короля Георга V, инициировало принятие закона, ограничивающего власть верхней палаты.

Акт 1911 года

После двух всеобщих выборов 1910 года, на которых либералы получили мандат на реформу, был принят Акт о парламенте 1911 года (Parliament Act 1911). Закон вступил в силу 18 августа 1911 года. Его ключевые положения:

• Палата лордов лишалась права вето на финансовые законопроекты (money bills) — они могли задерживать их не более чем на один месяц.
• Для всех остальных законопроектов (public bills) право абсолютного вето заменялось правом отлагательного вето: если Палата общин принимала законопроект в трёх последовательных сессиях, а Палата лордов его отклоняла, то он мог быть представлен на королевскую санкцию без согласия лордов. Минимальный срок между первым чтением в Палате общин и королевской санкцией составлял два года.
• Максимальный срок полномочий парламента сокращался с семи до пяти лет (статья 7).

Акт 1949 года

После Второй мировой войны лейбористское правительство Клемента Эттли столкнулось с сопротивлением Палаты лордов при проведении масштабной программы национализации и создания государства всеобщего благосостояния. В 1947 году Палата лордов задержала принятие Билля о национализации угольной промышленности, что побудило правительство к дальнейшему ограничению её полномочий. Акт о парламенте 1949 года (Parliament Act 1949) был принят 16 декабря 1949 года. Он сократил срок отлагательного вето Палаты лордов с двух до одного года, а также уменьшил количество необходимых сессий с трёх до двух.

Содержание и механизм действия

Финансовые законопроекты

Согласно Акту 1911 года, спикер Палаты общин сертифицирует законопроект как «финансовый» (money bill), если он содержит исключительно положения о налогах, государственных займах, расходах из консолидированного фонда или ассигнованиях. После сертификации такой законопроект направляется в Палату лордов, которая может задерживать его не более чем на один месяц. По истечении этого срока он автоматически получает королевскую санкцию без голосования в верхней палате.

Обычные законопроекты

Для нефинансовых законопроектов процедура, известная как «процедура по Актам о парламенте» (Parliament Acts procedure), требует:

1. Законопроект должен быть принят Палатой общин в двух последовательных сессиях (согласно Акту 1949 года).
2. Между датой второго чтения в первой сессии и датой третьего чтения во второй сессии должен пройти как минимум один год.
3. Палата лордов должна отклонить законопроект в каждой из этих сессий (или не принять его без поправок, согласованных с Палатой общин).

Если эти условия выполнены, законопроект может быть представлен на королевскую санкцию, даже если Палата лордов не дала на него согласия. Однако существуют исключения: процедура не применяется к законопроектам, продлевающим срок полномочий парламента (свыше пяти лет), к частным законопроектам (private bills) и к законопроектам, исходящим от Палаты лордов.

Юридическая сила

Акты о парламенте являются конституционными статутами, которые не могут быть отменены или изменены обычным законодательным актом. Они устанавливают процедуру, при которой воля Палаты общин может быть реализована вопреки сопротивлению Палаты лордов. При этом сами Акты не могут быть изменены с использованием процедуры, которую они устанавливают, — для их изменения требуется явное согласие обеих палат.

Применение на практике

Первое применение: Акт о парламенте 1911 года

Первым законом, принятым без согласия Палаты лордов с использованием процедуры 1911 года, стал Закон о правительстве Ирландии 1914 года (Government of Ireland Act 1914), который предусматривал создание автономного парламента в Ирландии. Закон был принят после трёх сессий, но его вступление в силу было отложено из-за начала Первой мировой войны.

Применение после 1949 года

Процедура по Актам о парламенте использовалась относительно редко — всего несколько раз за XX и XXI века. Наиболее значимые случаи:

• Закон о войне в заливе 1991 года — не применялся, так как Палата лордов согласилась.
• Закон о европейских парламентских выборах 1999 года — введена пропорциональная избирательная система для выборов в Европейский парламент.
• Закон об охоте 2004 года — запрет на охоту с гончими в Англии и Уэльсе. Это был первый случай, когда процедура была применена против воли Палаты лордов, которая трижды отклоняла законопроект.
• Закон о сексуальных преступлениях (поправка) 2000 года — уравнивание возраста согласия для гомосексуальных и гетеросексуальных отношений.
• Закон о гражданских партнёрствах 2004 года — легализация однополых гражданских союзов.

Спорные случаи

В 2005 году правительство Тони Блэра попыталось использовать процедуру для принятия Закона о борьбе с терроризмом, который предусматривал предварительное заключение подозреваемых на срок до 90 дней без предъявления обвинения. Палата лордов отклонила законопроект, но в итоге компромиссный вариант был принят обычным порядком. В 2019 году Верховный суд Соединённого Королевства в деле R (Jackson) v Attorney General подтвердил, что процедура по Актам о парламенте может использоваться для принятия законов, изменяющих конституционные принципы, но не для отмены самих Актов.

Критика и попытки реформы

Акт 1911 года

Критики Акта 1911 года отмечали, что он не решил проблему наследственного состава Палаты лордов, а лишь ограничил её власть. Консерваторы утверждали, что закон нарушает баланс конституции, лишая верхнюю палату возможности сдерживать радикальные реформы. Либералы, напротив, считали его недостаточным, так как право отлагательного вето позволяло лордам затягивать принятие важных законов.

Акт 1949 года

Принятие Акта 1949 года вызвало споры о его легитимности, поскольку он был принят с использованием процедуры, установленной Актом 1911 года. Противники утверждали, что это создаёт опасный прецедент, позволяющий Палате общин изменять конституционные правила без согласия верхней палаты. В 2005 году в деле Jackson v Attorney General Верховный суд подтвердил конституционность Акта 1949 года, но отметил, что существуют «неписаные» конституционные ограничения, которые не могут быть преодолены таким образом.

Современные предложения

В XXI веке неоднократно поднимался вопрос о реформе Палаты лордов, включая замену наследственных пэров на выборных членов или полную отмену верхней палаты. Однако ни одно из предложений не было реализовано. В 2010 году коалиционное правительство Дэвида Кэмерона предложило законопроект о реформе Палаты лордов, который предусматривал создание выборной палаты, но он был отозван из-за отсутствия консенсуса. В 2022 году правительство Бориса Джонсона рассматривало возможность ограничения срока полномочий членов Палаты лордов, но не предприняло конкретных действий.

Значение

Акты о парламенте 1911 и 1949 годов закрепили верховенство Палаты общин в законодательном процессе, сделав британскую парламентскую систему одной из наиболее централизованных в мире. Они устранили возможность блокирования правительственных законопроектов наследственной аристократией, что способствовало проведению социальных и экономических реформ в XX веке. Вместе с тем, Акты не затронули состав Палаты лордов, которая остаётся преимущественно назначаемой и наследственной, что продолжает вызывать дискуссии о демократической легитимности верхней палаты. Акты также стали моделью для ограничения полномочий верхних палат в других странах Содружества, таких как Канада и Австралия.

Источники

• Parliament Act 1911 (1 & 2 Geo. 5 c. 13)
• Parliament Act 1949 (12, 13 & 14 Geo. 6 c. 103)
• R (Jackson) v Attorney General [2005] UKHL 56
• Bogdanor, V. (2009). The New British Constitution. Hart Publishing.
• Bradley, A. W., & Ewing, K. D. (2011). Constitutional and Administrative Law (15th ed.). Pearson.
• Brazier, R. (1998). Constitutional Reform: Reshaping the British Political System. Oxford University Press.