Альдерман

Альдерман — это историческая и, в некоторых современных административных системах, действующая должность выборного или назначаемого члена городского или муниципального совета. Название происходит от древнеанглийского ealdorman, что буквально означает «старший человек»; в разное время и в разных странах функции и статус альдермана существенно различались. В наиболее широком смысле альдерман — это представитель жителей определённого округа (уорда) в городской управе (совете), обладающий правом голоса при принятии решений на уровне муниципалитета. Термин наиболее распространён в англоязычных странах — Великобритании, Ирландии, Канаде, Австралии, США — и в ряде стран, испытавших влияние британской правовой системы (например, в Индии, Малайзии, на Мальте). В некоторых юрисдикциях должность альдермана была упразднена или заменена другими формами муниципального представительства, в других — сохраняется до настоящего времени.

Этимология и происхождение

Слово альдерман (англ. alderman, ирл. ardmhaor, валл. henadur) восходит к древнеанглийскому ealdorman, от eald (старый, древний) и man (человек). В англосаксонской Англии VII–XI веков ealdorman обозначал высший титул в королевстве, уступающий только королю, — по сути, наместника провинции (графства, шайра) или военного вождя. После нормандского завоевания (1066) титул был вытеснен нормандским earl (граф) и новыми административными должностями. Однако в XIII–XIV веках в городах, получивших королевские хартии, термин возродился в значении старшего члена городского совета или гильдии. В этот период альдерманы входили в состав гильдейских советов, а позднее — в состав назначаемых или выборных городских управ (советов общин).

Альдерманы в Великобритании

Историческая эволюция

В Англии, Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии должность альдермана прошла несколько этапов развития. В средневековых городах, обладающих самоуправлением (сити, боро, графства-города), альдерманы составляли ядро городской олигархии: они избирались пожизненно из числа наиболее зажиточных бюргеров (обычно купцов, цеховых мастеров, землевладельцев) и контролировали городские финансы, суд, торговые привилегии и назначения. Число альдерманов в совете обычно составляло от 12 до 24 человек. Старший из них нередко становился мэром.

С муниципальной реформой 1835 года (Municipal Corporations Act 1835) в Англии и Уэльсе система была частично демократизирована: альдерманов стали избирать из числа членов совета, а не просто из состоятельных граждан. Реформа 1888 года (Local Government Act 1888) ввела выборные советы графств, в которые также входили альдерманы. К концу XIX века в большинстве городов альдерманы избирались советом на шесть лет (одна половина каждые три года) из числа советников или бывших советников, а в ряде случаев — из числа квалифицированных лиц вне совета.

Особую роль играли альдерманы в престижных городских корпорациях — в лондонском Сити (City of London Corporation), где они сохраняют должность до сих пор (см. ниже).

Упразднение в Англии, Уэльсе и Шотландии

В 1972 году Закон о местном самоуправлении (Local Government Act 1972) упразднил должность альдермана в Англии и Уэльсе с 1974 года. В Шотландии аналогичная отмена произошла в 1975 году (Local Government (Scotland) Act 1973). Основной причиной стала критика непрозрачности и элитарности системы: альдерманы избирались советом, а не населением, и могли оставаться в должности годами, будучи неподотчётными избирателям. Вместо альдерманов была введена полностью выборная одноуровневая система советников (councillors), избираемых жителями каждого округа.

Северная Ирландия

В Северной Ирландии должность альдермана сохранялась до реформы 2014 года (Local Government (Boundaries) Act (Northern Ireland) 2014). Ранее в советах графств и городов альдерманы избирались советом на четыре года из числа советников. После реформы 2014–2015 годов система была унифицирована, и альдерманы были заменены обычными советниками, избираемыми населением.

Лондонский Сити

В лондонском Сити альдерманы сохраняются как уникальное историческое исключение. Сити традиционно управляется: 1) мэром (Lord Mayor), избираемым ежегодно; 2) советом (Common Council), состоящим из выборных советников (common councillors); 3) коллегией альдерманов (Court of Aldermen), состоящей из 25 альдерманов, каждый из которых представляет один из 25 уордов Сити. Альдерманы избираются пожизненно (по смыслу — до ухода в отставку или смерти) жителями каждого уорда, обладающими избирательным правом на выборах в Сити (в основном владельцы недвижимости). Альдерманы входят в совет, но также выполняют судебные функции: члены коллегии альдерманов являются мировыми судьями Сити. На практике альдерманы — почётная, влиятельная должность; многие из них — крупные финансисты, юристы, лорды. С 2021 года количество альдерманов сокращено до 20 (фактически 21) за счёт упразднения пяти уордов.

Альдерманы в Ирландии

В Ирландии (как в Республике, так и в Северной Ирландии до 2014 года) альдерманы играли заметную роль в местной администрации. По Акту о местном самоуправлении 1898 года (Local Government (Ireland) Act 1898) в городах и графствах Ирландии были введены выборные советы, в которых альдерманы составляли обычно одну треть членов. Они избирались советом на шестилетний срок. Эта система просуществовала в Республике Ирландия до 2002 года, когда Закон о местном самоуправлении 2001 года (Local Government Act 2001) упразднил звание альдермана, заменив его статусом «старший советник» (senior councillor). Фактически с 2004 года должность перестала существовать. В Северной Ирландии альдерманы упразднены, как указано выше, с 2014 года.

Альдерманы в США

В Соединённых Штатах Америки термин alderman (реже alderperson) используется для обозначения члена городского совета (муниципального совета) в ряде городов. Система муниципального управления в США разнообразна: в одних городах существуют советы, состоящие только из советников (councilors, council members), в других — из альдерманов и советников. Наиболее распространена модель, при которой городской совет состоит из выборных от территориальных уордов (округов) альдерманов или советников, а мэр является главой исполнительной власти. Число альдерманов и их полномочия варьируются: от небольших городов (5–9 членов) до крупных мегаполисов (например, в Чикаго — 50 альдерманов, избираемых от каждого из 50 уордов; в Нью-Йорке — 51 член городского совета, которые официально называются «советники» (city council members), а не альдерманы, хотя исторически использовался термин alderman; в Лос-Анджелесе — 15 членов совета, называемых советниками).

Особенности американских альдерманов:

• Избираются обычно на 4 года (реже на 2 или 6 лет) населением уорда.
• Совмещают законодательные (утверждение бюджета, налогов, постановлений) и местные представительские функции (работа с жителями, помощь в решении городских проблем).
• В крупных городах (Чикаго, Филадельфия, Детройт) должность оплачиваемая, профессиональная.
• В ряде городов (например, в Бостоне, Сент-Луисе) альдерманы входят в состав коллегиальных органов с ограниченными полномочиями; в других — обладают правом вето на решения мэра.
• В некоторых юрисдикциях (например, в Чикаго) альдерманы имеют право назначать руководителей местных служб (полиции, парков) и влиять на зонирование.

Альдерманы в других странах

Помимо Великобритании, Ирландии и США, термин alderman (или его местный аналог) встречается в Канаде, Австралии, Новой Зеландии, ЮАР, а также в некоторых бывших британских колониях.

• Канада: В ряде провинций (например, Онтарио, Квебек) члены местных советов именуются альдерманами, хотя в большинстве городов (Торонто, Ванкувер, Монреаль) термин заменён на councillor.
• Австралия и Новая Зеландия: В некоторых городских советах (особенно в сельских и пригородных административных единицах) сохраняется историческое название alderman; однако официально используются термины councillor или local government councillor.
• ЮАР: После отмены апартеида (1994) в местных органах власти используются нейтральные названия, хотя в некоторых районах до сих пор употребляется alderman как почётный титул.
• Индия, Пакистан, Бангладеш, Малайзия, Сингапур: В муниципальных советах крупных городов (например, в Дели, Карачи, Куала-Лумпуре) термин используется редко, но существует в наследии колониального права. В современной Индии по Конституции (73–74-я поправки) члены муниципальных советов называются councilor или ward member; альдерманы упразднены.
• Мальта: В местных советах (kunsill lokali) из 68 общин действуют выборные советники, один из которых может быть избран председателем (майром). Термин alderman не используется, хотя исторически в мальтийском праве присутствовал.
• Германия и другие европейские страны: В германской традиции термин Aldermann (старейшина) существовал в Средневековье (особенно в вольных городах и ганзейских союзах) и обозначал старшину гильдии или городского совета. В современной Германии местные депутаты называются Stadtrat или Beigeordneter, никак не связаны с альдерманом.

Современная роль и критика

В XXI веке должность альдермана сохраняется преимущественно в США (на муниципальном уровне) и в лондонском Сити. В большинстве стран мира она заменена полностью выборными депутатами (советниками), избираемыми населением по одномандатным округам. Основные аргументы против альдерманов:

• Недостаток демократической легитимности: в Великобритании до реформы альдерманы назначались советом, а не избирались народом, что порождало элитарное устройство.
• Конфликт интересов: пожизненное пребывание в должности и слабая подотчётность.
• Усложнение структуры управления: двухуровневая система (советники и альдерманы) создаёт бюрократические барьеры и дробление ответственности.

Сторонники сохранения альдерманов (особенно в Сити и в США) указывают на их опыт, независимость от краткосрочной выборной конъюнктуры и специализацию (например, в бюджетной или градостроительной сфере). В Лондонском Сити альдерманы также выполняют роль мировых судей, обладая знаниями в праве и коммерции.

Интересные факты

• В лондонском Сити альдерман имеет право носить меховую мантию (алый или пурпурный цвет) и носил в прошлом золотую цепь. Церемония избрания альдермана в Сити — строгий ритуал, сохранившийся с XVII–XVIII веков.
• В Чикаго альдерманы известны своими обширными полномочиями по зонированию — до недавнего времени aldermanic privilege позволял каждому из них принимать окончательное решение по строительным проектам в своём уорде, что вызывало критику за коррупцию.
• В некоторых американских городах (например, в Сент-Луисе) альдерманская должность была заменена на «советника» только в 2020-х годах.
• В произведениях Чарльза Диккенса («Посмертные записки Пиквикского клуба» и др.) альдерманы часто изображаются как напыщенные, коррумпированные и некомпетентные городские чиновники; этот образ отражал критику реальной муниципальной системы викторианской Англии.
• В языке кокни (лондонского просторечия) слово alderman иногда используется в значении «толстяк» или «важный господин» (как прозвище).

Источники

1. Local Government Act 1972 (Великобритания). — HMSO, 1972.
2. Municipal Corporations Act 1835 (Великобритания). — London: Eyre and Spottiswoode, 1835.
3. Local Government (Ireland) Act 1898. — Dublin: Alexander Thom & Co., 1898.
4. Local Government Act 2001 (Ирландия). — Irl. Statute Book, 2001.
5. City of London (Elections) Act 2002 (Великобритания). — HMSO, 2002.
6. Бэрри-Клиффорд, Д. Местное самоуправление в Англии и Уэльсе. — М.: Институт государства и права РАН, 2004.
7. Уинтер, У. Управление городами в США: хрестоматия. — Чикаго: University of Chicago Press, 2005.
8. Encyclopaedia Britannica, 11th ed., 1911 (статья «Alderman»).
9. Oxford English Dictionary, 3rd ed., 2012 (etymology and historical usage).
10. Кейн, М. Политическая система США. — СПб.: Питер, 2013.
11. Отчёт специальной комиссии по реформе местного самоуправления (Лондон), 1947.