Федеральная миграционная программа 2002–2005

Федеральная миграционная программа на 2002–2005 годы — это комплексный государственный документ, определявший направления государственной миграционной политики Российской Федерации в указанный период. Программа была утверждена постановлением Правительства РФ от 10 ноября 2001 года № 783 и являлась преемницей Федеральной миграционной программы на 1998–2000 годы. Основной целью программы провозглашалось регулирование миграционных процессов, обеспечение прав мигрантов, а также создание условий для адаптации и интеграции вынужденных переселенцев и соотечественников из стран ближнего зарубежья.

Предпосылки и контекст принятия

На рубеже 1990-х — 2000-х годов миграционная ситуация в России характеризовалась несколькими ключевыми тенденциями. После распада СССР в страну хлынул поток вынужденных переселенцев и беженцев из бывших союзных республик, охваченных межэтническими конфликтами (Таджикистан, Азербайджан, Грузия, Молдова). К 2001 году в России официально было зарегистрировано около 1,5 миллиона вынужденных переселенцев, однако реальное число мигрантов, включая незаконных, оценивалось в несколько раз выше.

Одновременно с этим наблюдался отток населения из регионов Дальнего Востока и Сибири, что создавало угрозу демографической и экономической стабильности этих территорий. В то же время в крупные города (Москва, Санкт-Петербург) и нефтегазодобывающие регионы (Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ) активно привлекались трудовые мигранты из стран СНГ, часто без надлежащего оформления.

Действовавшая ранее Федеральная миграционная программа на 1998–2000 годы не смогла в полной мере решить накопившиеся проблемы: система квотирования и регистрации оставалась неэффективной, а механизмы интеграции вынужденных переселенцев — недостаточно финансируемыми. В связи с этим правительство приняло решение разработать новую, более целенаправленную программу на период 2002–2005 годов.

Цели и задачи программы

В официальном тексте программы были сформулированы следующие основные цели:

• Регулирование миграционных потоков — снижение нелегальной миграции, упорядочивание привлечения иностранной рабочей силы.
• Обеспечение прав и законных интересов мигрантов — создание правовых и социально-экономических условий для адаптации и интеграции вынужденных переселенцев и беженцев.
• Демографическая стабилизация — содействие добровольному переселению соотечественников из стран СНГ и Балтии, а также закрепление населения в стратегически важных регионах (Дальний Восток, Сибирь, Калининградская область).
• Укрепление государственного контроля — совершенствование системы учёта мигрантов, создание единой базы данных, развитие инфраструктуры пунктов пропуска через государственную границу.

Для достижения этих целей программа предусматривала решение следующих задач:

1. Разработка и внедрение новых законодательных актов в сфере миграции (в частности, подготовка новой редакции Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», принятого в 2002 году).
2. Строительство и модернизация центров временного размещения вынужденных переселенцев.
3. Создание системы квотирования привлечения иностранной рабочей силы по отраслям и регионам.
4. Усиление контроля за соблюдением миграционного законодательства, в том числе за счёт увеличения численности сотрудников миграционной службы.
5. Разработка механизмов стимулирования возвращения соотечественников из стран СНГ (предшественник более поздней Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, запущенной в 2006 году).

Основные направления реализации

Совершенствование законодательства

В период действия программы был принят ряд ключевых законов, определивших правовое поле миграции на последующие годы. В 2002 году вступил в силу Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который ввёл институт разрешений на временное проживание (РВП) и видов на жительство, а также установил порядок квотирования. В том же году был принят Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», упростивший процедуру получения гражданства для некоторых категорий мигрантов (в том числе для соотечественников, родившихся на территории РСФСР).

Меры по борьбе с нелегальной миграцией

Программа предусматривала усиление административной и уголовной ответственности за нарушение миграционных правил. Были увеличены штрафы за незаконное пересечение границы и незаконное осуществление трудовой деятельности. В 2003 году была создана Федеральная миграционная служба (ФМС России) как самостоятельный орган исполнительной власти, выделенный из состава Министерства внутренних дел. ФМС получила полномочия по контролю за въездом, выездом и пребыванием иностранных граждан, а также по депортации нелегальных мигрантов.

Поддержка вынужденных переселенцев

В рамках программы продолжалось финансирование строительства жилья для вынужденных переселенцев. К 2005 году было построено или приобретено около 30 тысяч квартир для этой категории граждан. Кроме того, государство предоставляло единовременные пособия, компенсации за утраченное имущество и содействие в трудоустройстве. Однако объёмы финансирования часто отставали от потребностей, и многие переселенцы продолжали проживать в центрах временного размещения.

Привлечение соотечественников

Программа стимулировала возвращение русскоязычного населения из стран СНГ. Были введены упрощённые процедуры получения гражданства для лиц, родившихся на территории РСФСР, и их родственников. Однако масштабы переселения оставались скромными: за 2002–2005 годы в Россию вернулось около 150–200 тысяч человек, что было значительно меньше запланированных показателей. Основными причинами назывались бюрократические барьеры, отсутствие доступного жилья и рабочих мест в регионах вселения.

Результаты и критика

Достижения

• Создание Федеральной миграционной службы (2003 год) позволило централизовать управление миграционными процессами и повысить эффективность контроля.
• Принятие базовых законов «О правовом положении иностранных граждан» и «О гражданстве» заложило правовую основу для регулирования миграции на последующие 15–20 лет.
• Были построены десятки центров временного размещения, что частично решило проблему жилья для вынужденных переселенцев.

Недостатки

• Программа не смогла кардинально сократить масштабы нелегальной миграции: по оценкам экспертов, к 2005 году в России находилось от 3 до 5 миллионов нелегальных мигрантов, в основном из стран Центральной Азии.
• Механизмы интеграции вынужденных переселенцев оставались слабыми: многие из них сталкивались с дискриминацией на рынке труда и в жилищной сфере.
• Программа не решила проблему демографического упадка на Дальнем Востоке и в Сибири — отток населения из этих регионов продолжался.
• Финансирование программы было недостаточным: по данным Счётной палаты РФ, за 2002–2005 годы на её реализацию было выделено около 40% от запланированного объёма средств.

Итоги и последствия

Федеральная миграционная программа на 2002–2005 годы завершилась в установленный срок, однако многие её задачи остались невыполненными. В 2006 году была принята новая, более масштабная Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, которая во многом опиралась на наработки предшествующего документа. В то же время опыт реализации программы 2002–2005 годов выявил ключевые проблемы российской миграционной политики: нехватку финансирования, слабую координацию между ведомствами, несовершенство законодательства и неспособность государства эффективно контролировать нелегальную миграцию. Эти проблемы сохраняли актуальность и в последующие десятилетия.

Источники

• Постановление Правительства РФ от 10 ноября 2001 г. № 783 «О Федеральной миграционной программе на 2002–2005 годы» (утратило силу).
• Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
• Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».
• Материалы Счётной палаты РФ об итогах реализации Федеральной миграционной программы на 2002–2005 годы (2006).
• Доклады Федеральной миграционной службы России за 2003–2005 годы.
• Научные публикации: В. А. Ионцев, И. В. Ивахнюк. «Миграция населения: теория и практика регулирования» (2005).