Закон о Федеральной резервной системе

Закон о Федеральной резервной системе (англ. Federal Reserve Act) — федеральный закон США, принятый 23 декабря 1913 года, который учредил центральную банковскую систему Соединённых Штатов Америки — Федеральную резервную систему (ФРС). Закон определил структуру, функции и полномочия ФРС, включая регулирование денежного обращения, установление процентных ставок, обеспечение стабильности финансовой системы и выполнение функций кредитора последней инстанции.

История принятия

Предпосылки

До принятия Закона о Федеральной резервной системе в США отсутствовал единый центральный банк. После краха Второго банка Соединённых Штатов в 1836 году страна пережила серию финансовых паник (1837, 1857, 1873, 1893, 1907 годов), вызванных нестабильностью банковской системы, отсутствием эластичности денежной массы и невозможностью быстрого перераспределения резервов между регионами. Паника 1907 года стала катализатором реформ: она продемонстрировала уязвимость системы, при которой крупные банки Нью-Йорка не могли эффективно поддерживать ликвидность в масштабах всей страны.

Политическая борьба

В 1908 году Конгресс США принял Закон Олдрича — Вриланда, который учредил Национальную денежную комиссию для изучения вопроса о реформе банковского дела. Комиссия под руководством сенатора Нельсона Олдрича разработала проект создания центрального банка с частным управлением, известный как «план Олдрича». Однако этот план столкнулся с сильной оппозицией со стороны демократов и прогрессистов, которые опасались концентрации финансовой власти в руках Уолл-стрит.

После победы демократов на выборах 1912 года президент Вудро Вильсон сделал банковскую реформу одним из приоритетов своей администрации. В 1913 году конгрессмен Картер Гласс и сенатор Роберт Л. Оуэн представили законопроект, который сочетал элементы государственного контроля и децентрализованной структуры. После длительных дебатов, компромиссов и лоббистских усилий со стороны банковского сообщества, закон был принят обеими палатами Конгресса и подписан президентом Вильсоном 23 декабря 1913 года.

Структура и полномочия по закону

Совет управляющих

Закон учредил Совет управляющих Федеральной резервной системы (первоначально — Федеральный резервный совет), состоящий из семи членов, назначаемых президентом США с одобрения Сената. Совету были предоставлены полномочия по надзору за деятельностью резервных банков, установлению резервных требований для банков-членов и определению учётной ставки.

Федеральные резервные банки

Закон разделил страну на 12 округов, в каждом из которых был создан Федеральный резервный банк. Эти банки получили статус частных корпораций, акционерами которых стали коммерческие банки-члены ФРС. Такая децентрализованная структура должна была предотвратить доминирование финансовых центров Восточного побережья. Резервные банки выполняли функции кредитования коммерческих банков, выпуска банкнот Федерального резерва и проведения операций на открытом рынке.

Банки-члены

Закон обязал все национальные банки (банки, зарегистрированные на федеральном уровне) стать членами ФРС. Штатные банки (зарегистрированные на уровне штатов) могли вступить в систему добровольно. Членство давало доступ к кредитованию через дисконтное окно, но накладывало обязательства по соблюдению резервных требований и подчинению надзору ФРС.

Федеральный комитет по операциям на открытом рынке

Первоначально закон не предусматривал единого органа для операций на открытом рынке. Однако в 1935 году поправками к закону был создан Федеральный комитет по операциям на открытом рынке (FOMC), который получил полномочия по определению политики купли-продажи государственных ценных бумаг для регулирования денежной массы.

Ключевые положения

Денежная эмиссия

Закон ввёл в обращение банкноты Федерального резерва (доллары США), которые стали законным платёжным средством. Эмиссия банкнот осуществлялась резервными банками под обеспечение золотом и коммерческими векселями. Это обеспечило эластичность денежной массы, позволяя ей расширяться и сжиматься в зависимости от потребностей экономики.

Дисконтное окно

Закон предоставил резервным банкам право кредитовать банки-члены под залог коммерческих векселей и государственных ценных бумаг. Учётная ставка (дисконтная ставка) стала инструментом денежно-кредитной политики: её повышение ограничивало кредитование, а понижение стимулировало экономическую активность.

Резервные требования

Закон установил минимальные резервные требования для банков-членов, которые должны были хранить определённую долю депозитов в резервных банках. Это ограничивало способность банков создавать кредиты и служило инструментом контроля над денежной массой.

Надзор и регулирование

Закон наделил ФРС полномочиями по надзору за деятельностью банков-членов, включая проведение проверок, установление нормативов и применение санкций за нарушения. Впоследствии эти полномочия были расширены на банковские холдинговые компании и другие финансовые институты.

Изменения и поправки

Закон о банках 1935 года

Великая депрессия выявила недостатки первоначальной структуры ФРС. Поправки 1935 года централизовали власть в Совете управляющих, создали FOMC и расширили полномочия ФРС по регулированию фондового рынка и банковских холдингов.

Закон о занятости и денежно-кредитной политике 1946 года

Закон формально закрепил за ФРС обязанность содействовать достижению максимальной занятости и стабильности цен, что стало основой двойного мандата современной денежно-кредитной политики США.

Закон о дерегулировании депозитных учреждений и денежно-кредитном контроле 1980 года

Эта поправка распространила резервные требования на все депозитные учреждения, включая ссудо-сберегательные ассоциации и кредитные союзы, а также отменила ограничения на процентные ставки по депозитам.

Закон Додда — Франка 2010 года

После финансового кризиса 2008 года закон расширил полномочия ФРС по надзору за системно значимыми финансовыми институтами, ввёл стресс-тестирование и ограничил практику слишком рискованных операций банков.

Критика и споры

Концентрация власти

С момента принятия закон подвергался критике за чрезмерную концентрацию власти в руках частных банков и недостаточную подотчётность. Оппоненты, включая конгрессмена Луиса Макфаддена и сенатора Роберта Лафоллета, утверждали, что ФРС служит интересам Уолл-стрит, а не широкой публики.

Роль в Великой депрессии

Многие экономисты, в том числе Милтон Фридман и Анна Шварц, обвиняли ФРС в том, что её жёсткая денежно-кредитная политика в 1929—1933 годах усугубила Великую депрессию. По их мнению, ФРС не выполнила свою функцию кредитора последней инстанции, что привело к массовым банкротствам банков.

Секретность и непрозрачность

Долгое время решения FOMC принимались за закрытыми дверями, а протоколы заседаний публиковались с задержкой. Критики требовали большей прозрачности, что привело к реформам 1990-х годов, когда ФРС начала публиковать стенограммы заседаний с пятилетним лагом.

Влияние на инфляцию

В 1970-е годы ФРС подвергалась критике за чрезмерно мягкую денежно-кредитную политику, которая способствовала росту инфляции. Действия председателя ФРС Пола Волкера в 1979—1982 годах, резко повысившего процентные ставки для борьбы с инфляцией, вызвали рецессию, но в конечном счёте стабилизировали цены.

Современное значение

Закон о Федеральной резервной системе остаётся основой денежно-кредитной политики США. ФРС, созданная на его основе, является одним из самых влиятельных центральных банков мира. Её решения по процентным ставкам, операциям на открытом рынке и регулированию финансовых рынков оказывают прямое воздействие на глобальную экономику. Закон неоднократно изменялся, но его фундаментальные принципы — децентрализованная структура, сочетание частного и государственного управления, двойной мандат на обеспечение занятости и стабильности цен — остаются неизменными.

Источники

• Federal Reserve Act, Public Law 63-43, 63rd Congress, 1913.
• Meltzer, Allan H. A History of the Federal Reserve, Volume 1: 1913–1951. University of Chicago Press, 2003.
• Friedman, Milton; Schwartz, Anna J. A Monetary History of the United States, 1867–1960. Princeton University Press, 1963.
• Wicker, Elmus. The Banking Panics of the Great Depression. Cambridge University Press, 1996.
• Board of Governors of the Federal Reserve System. The Federal Reserve System: Purposes and Functions. 10th ed., 2016.