Федеральный закон № 248-ФЗ

Федеральный закон № 248-ФЗ — это нормативный правовой акт Российской Федерации, принятый 31 июля 2020 года, который внёс существенные изменения в систему государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Официальное полное название закона — «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Он вступил в силу с 1 июля 2021 года, заменив утративший силу Федеральный закон № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 года «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

История принятия и предпосылки

Разработка нового закона была обусловлена необходимостью реформирования контрольно-надзорной деятельности в России. Предыдущий закон (№ 294-ФЗ) действовал более десяти лет и, по мнению законодателей и предпринимательского сообщества, не в полной мере отвечал современным требованиям: он был ориентирован преимущественно на проверки, не учитывал риск-ориентированный подход в полном объёме и создавал избыточную административную нагрузку на бизнес.

Работа над проектом началась в 2018 году в рамках реализации реформы контрольно-надзорной деятельности (так называемой «регуляторной гильотины»). Целью реформы было пересмотреть все обязательные требования к бизнесу, отменить устаревшие и неэффективные, а также перевести контроль на профилактику нарушений. Законопроект был внесён в Государственную Думу Правительством РФ в декабре 2019 года, принят в третьем чтении 22 июля 2020 года, одобрен Советом Федерации 24 июля 2020 года и подписан Президентом РФ 31 июля 2020 года.

Структура и ключевые положения закона

Закон № 248-ФЗ состоит из 10 глав, 99 статей и определяет правовые и организационные основы государственного и муниципального контроля. Его ключевые новеллы касаются принципов, видов мероприятий, риск-ориентированного подхода и профилактики.

Принципы государственного контроля

Закон впервые на законодательном уровне закрепляет ряд принципов, которым должна следовать контрольно-надзорная деятельность:

• Законность и обоснованность — действия контролёров должны строго соответствовать закону.
• Стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований — приоритет профилактики над наказанием.
• Соразмерность вмешательства — интенсивность контроля должна соответствовать уровню риска причинения вреда.
• Охрана прав и законных интересов контролируемых лиц.
• Недопустимость злоупотребления правом со стороны как контролёров, так и контролируемых.

Риск-ориентированный подход

Одним из центральных элементов закона стало обязательное применение риск-ориентированного подхода при организации большинства видов контроля. Суть подхода заключается в том, что частота и интенсивность проверок зависят от категории риска, к которой отнесена деятельность объекта контроля.

Закон устанавливает шесть категорий риска:

1. Чрезвычайно высокий риск.
2. Высокий риск.
3. Значительный риск.
4. Средний риск.
5. Умеренный риск.
6. Низкий риск.

Для каждой категории определены периодичность плановых проверок (например, для чрезвычайно высокого риска — не реже одного раза в год, для низкого — плановые проверки не проводятся). Отнесение к категории риска осуществляется на основе критериев, утверждаемых соответствующими органами власти.

Виды контрольных (надзорных) мероприятий

Закон № 248-ФЗ существенно расширил перечень возможных форм взаимодействия контролёров и бизнеса. Вместо единственной «проверки» появились контрольные (надзорные) мероприятия. Они делятся на два типа:

• Плановые — проводятся в соответствии с ежегодным планом, формируемым на основе категорий риска.
• Внеплановые — проводятся при наличии оснований (например, угроза причинения вреда, жалобы граждан, истечение срока исполнения предписания).

К числу новых видов мероприятий относятся:

• Мониторинг — сбор и анализ информации об объекте контроля без взаимодействия с ним.
• Выездное обследование — осмотр объекта без уведомления и взаимодействия.
• Инспекционный визит — краткое мероприятие (до одного дня), проводимое без предварительного уведомления.
• Рейдовый осмотр — осмотр нескольких объектов на одной территории.
• Документарная проверка — проверка документов контролируемого лица.
• Выездная проверка — традиционная проверка с осмотром объекта, но с новыми сроками и процедурами.

Профилактика нарушений

Закон вводит приоритет профилактических мероприятий над контрольными. К ним относятся:

• Информирование — размещение на сайтах контролирующих органов разъяснений обязательных требований.
• Объявление предостережения — при наличии сведений о готовящемся нарушении контролируемый орган может направить предостережение без проведения проверки.
• Консультирование — устные и письменные разъяснения по вопросам соблюдения требований.
• Профилактический визит — беседа с контролируемым лицом, в ходе которой разъясняются требования и возможные риски. Важно: по новому закону, если профилактический визит не был проведён, то плановая проверка не может быть начата.

Информационные системы и досудебное обжалование

Закон предусматривает активное использование информационных технологий. Все сведения о контрольных мероприятиях вносятся в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий (ФГИС «Единый реестр проверок»). Кроме того, для бизнеса введён обязательный досудебный порядок обжалования решений контрольных органов через специальный сервис на портале «Госуслуги».

Применение и значение

Федеральный закон № 248-ФЗ применяется ко всем видам государственного и муниципального контроля, за исключением тех, которые регулируются отдельными федеральными законами (например, налоговый, таможенный, банковский надзор, контроль в области государственной безопасности). Он стал основой для пересмотра и обновления всех подзаконных актов, регламентов и административных регламентов контролирующих органов.

Значение закона заключается в следующем:

• Снижение административной нагрузки на бизнес за счёт внедрения риск-ориентированного подхода и сокращения числа плановых проверок для низкорисковых категорий.
• Повышение прозрачности контрольно-надзорной деятельности через обязательное внесение данных в единый реестр и досудебное обжалование.
• Смещение акцента с наказания на профилактику — закон стимулирует контролёров предупреждать нарушения, а не штрафовать постфактум.
• Унификация процедур — закон устанавливает единые правила для всех контрольных органов, что упрощает правоприменение.

Критика и проблемы реализации

Несмотря на прогрессивный характер, закон № 248-ФЗ подвергается критике со стороны предпринимательского сообщества и экспертов. Основные замечания:

• Сложность и бюрократизация — новые процедуры (например, профилактический визит) на практике могут превращаться в формальность или дополнительный источник давления.
• Неравномерность применения — риск-ориентированный подход не всегда корректно реализуется на местах, особенно в муниципальных образованиях.
• Пробелы в регулировании — закон не охватывает все виды контроля (например, контроль в сфере оборота оружия или наркотических средств), что создаёт правовую неопределённость.
• Нагрузка на контролёров — внедрение новых процедур требует переобучения сотрудников и технического переоснащения, что происходит медленно.

Интересные факты

• Закон № 248-ФЗ стал первым в истории России кодифицированным законом о государственном контроле, заменившим разрозненные нормы.
• В 2022 году, в условиях санкционного давления, Правительство РФ ввело мораторий на проведение плановых проверок в отношении большинства видов контроля, что фактически приостановило действие ряда положений закона на определённый период.
• Закон предусматривает «регуляторную гильотину» — все обязательные требования, не прошедшие пересмотр к 1 января 2021 года, признаются утратившими силу.

Источники

• Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ, 2020, № 31, ст. 5007).
• Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (временный мораторий на проверки).
• Доклад Министерства экономического развития РФ «Об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации» за 2021-2022 гг.
• Материалы экспертных дискуссий на площадке «Деловой России» и «Опоры России» (2020-2023 гг.).