Федеральный закон № 87-ФЗ

Федеральный закон № 87-ФЗ — это нормативный правовой акт Российской Федерации, принятый 18 июля 2011 года и вступивший в силу 1 января 2012 года, который внёс существенные изменения в систему государственного регулирования в области обращения с отходами производства и потребления. Официальное полное название закона — «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный закон стал ключевым этапом реформирования отрасли обращения с твёрдыми коммунальными отходами (ТКО) в России, заложив правовые основы для перехода от стихийного захоронения к цивилизованной системе обработки, утилизации и обезвреживания отходов.

История принятия

Предпосылкой к разработке и принятию Федерального закона № 87-ФЗ послужил системный кризис в сфере обращения с отходами в России начала 2010-х годов. По данным Министерства природных ресурсов и экологии РФ, ежегодно в стране образовывалось около 3,5–4 миллиардов тонн отходов производства и потребления, при этом уровень переработки не превышал 5–7 %. Остальной объём направлялся на полигоны и несанкционированные свалки, что приводило к масштабному загрязнению окружающей среды, почв, водных объектов и атмосферного воздуха. Действовавший на тот момент Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (№ 89-ФЗ от 24 июня 1998 года) не содержал эффективных механизмов стимулирования переработки и не предусматривал чёткой ответственности производителей за утилизацию выпускаемой продукции.

Законопроект был внесён в Государственную Думу РФ в 2010 году группой депутатов и сенаторов. В ходе обсуждения в первом чтении (декабрь 2010 года) и второго чтения (июнь 2011 года) документ претерпел значительные изменения, в том числе были уточнены понятия «твёрдые коммунальные отходы», «обработка», «утилизация», «обезвреживание» и «размещение» отходов. Закон был принят Государственной Думой 8 июля 2011 года, одобрен Советом Федерации 13 июля 2011 года и подписан Президентом РФ Дмитрием Медведевым 18 июля 2011 года.

Основные нововведения

Разделение отходов на классы и категории

Федеральный закон № 87-ФЗ ввёл уточнённую классификацию отходов по степени опасности для окружающей среды и здоровья человека. Были выделены пять классов опасности (I — чрезвычайно опасные, II — высокоопасные, III — умеренно опасные, IV — малоопасные, V — практически неопасные). Для каждого класса устанавливались особые требования к обращению, транспортировке, захоронению и обезвреживанию. Кроме того, в законодательство было введено понятие «твёрдые коммунальные отходы» (ТКО), которое заменило ранее использовавшийся термин «твёрдые бытовые отходы» (ТБО). К ТКО стали относить отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях, и отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях.

Расширенная ответственность производителя (РОП)

Одним из ключевых нововведений закона стало введение принципа расширенной ответственности производителя (РОП). Согласно этому принципу, производители и импортёры товаров, упаковки и некоторых видов продукции (например, электроники, шин, аккумуляторов) обязаны обеспечивать утилизацию отходов, образовавшихся после утраты потребительских свойств этих товаров. Закон предусматривал два способа выполнения этой обязанности: самостоятельная организация сбора и переработки отходов или уплата экологического сбора в государственный бюджет. Средства от экологического сбора направлялись на финансирование инфраструктуры по обращению с отходами, включая строительство мусоросортировочных комплексов и перерабатывающих заводов. Нормативы утилизации устанавливались Правительством РФ и постепенно увеличивались: к 2020 году для большинства категорий товаров они достигали 15–45 % от объёма выпущенной продукции.

Лицензирование и отчётность

Закон ужесточил требования к лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности. Были введены обязательные формы статистической отчётности для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, образующих отходы. Установлены сроки и порядок предоставления сведений в уполномоченные органы (Росприроднадзор). Также законом была закреплена обязанность ведения паспортов отходов I–IV классов опасности, содержащих информацию о составе, свойствах и классе опасности отходов.

Изменения в системе управления отходами

Создание территориальных схем

Федеральный закон № 87-ФЗ обязал субъекты Российской Федерации разрабатывать и утверждать территориальные схемы в области обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами. Территориальная схема представляет собой документ, определяющий потоки движения отходов на территории региона, места размещения объектов обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения, а также нормативы накопления отходов. Схемы должны были учитывать экологические, экономические и социальные особенности каждого региона и подлежали обязательному общественному обсуждению.

Введение института региональных операторов

Закон предусмотрел создание института региональных операторов по обращению с твёрдыми коммунальными отходами. Региональный оператор — это юридическое лицо, которое на конкурсной основе получает статус единого поставщика услуг по обращению с ТКО на территории определённой зоны (как правило, в пределах одного или нескольких муниципальных образований). Региональный оператор отвечает за весь цикл обращения с ТКО: от сбора и транспортировки до обработки, утилизации и захоронения. Тарифы на услуги регионального оператора устанавливаются региональными органами регулирования и включаются в платёжные документы граждан (коммунальные услуги). Данная реформа фактически монополизировала рынок обращения с ТКО в каждом регионе, что, по замыслу авторов закона, должно было повысить эффективность и прозрачность системы.

Критика и последствия

Положительные эффекты

Принятие Федерального закона № 87-ФЗ способствовало началу масштабной реформы отрасли обращения с отходами. Были разработаны и утверждены территориальные схемы во всех 85 субъектах РФ. Началось строительство мусоросортировочных комплексов, мусороперерабатывающих заводов и полигонов, соответствующих современным экологическим требованиям. Введение принципа РОП стимулировало производителей к разработке более экологичной упаковки и внедрению систем возврата тары. По данным Росприроднадзора, к 2019 году уровень переработки ТКО в России вырос до 7–10 %, хотя целевой показатель, установленный законом, составлял 20 % к 2020 году.

Негативные аспекты и проблемы реализации

Реализация закона столкнулась с рядом серьёзных проблем. Во-первых, механизм РОП оказался недостаточно эффективным: многие производители предпочитали уплачивать экологический сбор, который был относительно невысоким, вместо организации реальной утилизации. Во-вторых, введение института региональных операторов привело к резкому росту тарифов на вывоз мусора для населения — в некоторых регионах плата увеличилась в 2–3 раза, что вызвало социальное недовольство и протесты. В-третьих, система территориальных схем не всегда учитывала местные особенности, а строительство новых объектов (мусоросортировок, полигонов) нередко сталкивалось с противодействием местных жителей (синдром «не в моём дворе»). Кроме того, закон не содержал чётких требований к раздельному сбору отходов, что затрудняло развитие вторичной переработки.

Дальнейшее развитие законодательства

Федеральный закон № 87-ФЗ стал основой для последующих изменений в законодательстве об отходах. В 2014 году был принят Федеральный закон № 458-ФЗ, который уточнил и дополнил положения № 87-ФЗ, в частности, ввёл понятие «группы однородных отходов» и уточнил порядок расчёта экологического сбора. В 2018 году стартовала «мусорная реформа» в рамках национального проекта «Экология», которая базировалась на нормах, заложенных в № 87-ФЗ. В 2021–2022 годах были внесены поправки, ужесточающие требования к утилизации упаковки и стимулирующие развитие раздельного сбора отходов.

Значение

Федеральный закон № 87-ФЗ стал поворотным моментом в российской экологической политике. Он впервые на законодательном уровне закрепил ответственность производителей за конечную судьбу их продукции, ввёл экономические механизмы стимулирования переработки и создал институциональную основу для централизованного управления отходами. Несмотря на критику и проблемы реализации, закон заложил фундамент для перехода России от модели «захоронение отходов» к модели «экономика замкнутого цикла». Его положения продолжают действовать и развиваться, определяя современную систему обращения с отходами в стране.

Источники

• Федеральный закон от 18.07.2011 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 30 (ч. 1). — Ст. 4596.
• Распоряжение Правительства РФ от 25.01.2018 № 84-р «Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года».
• Доклад Министерства природных ресурсов и экологии РФ «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2020 году». — М., 2021.
• Постановление Правительства РФ от 24.09.2015 № 1017 «О порядке исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов производства и потребления».
• Аналитический доклад Счётной палаты РФ «Анализ эффективности реализации реформы в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами». — М., 2021.