Государственный контроль (1811)

Государственный контроль (1811) — высшее ревизионное учреждение Российской империи, созданное 28 января (9 февраля) 1811 года в ходе реформ государственного управления Александра I. Государственный контроль осуществлял проверку законности и целесообразности расходования государственных средств, а также надзор за правильностью ведения отчётности всеми центральными и местными органами власти. Учреждение действовало до 1918 года, когда было упразднено декретом Советской власти и заменено Народным комиссариатом государственного контроля РСФСР.

История создания

Предпосылки

До начала XIX века в Российской империи не существовало единого централизованного органа, отвечающего за ревизию государственных финансов. Функции контроля были рассредоточены между различными учреждениями: Сенатом, Камер-коллегией, Штатс-конторой, а также местными казёнными палатами. Отсутствие системного надзора приводило к злоупотреблениям, казнокрадству и неэффективному использованию бюджетных средств.

В 1802 году, с учреждением министерств, возникла необходимость в создании независимого органа, который мог бы проверять отчётность министерств и ведомств. В 1810 году по проекту М. М. Сперанского был разработан план реорганизации финансовой системы, предусматривавший, в частности, учреждение Государственного контроля как «верховного ревизионного места».

Учреждение

28 января 1811 года император Александр I подписал указ «Об учреждении Государственного контроля». Согласно указу, Государственный контроль был выделен из состава Министерства финансов и получил статус самостоятельного высшего государственного учреждения. Его главой стал государственный контролёр, который назначался лично императором и был ответственен только перед ним. Первым государственным контролёром был назначен барон Балтазар Балтазарович Кампенгаузен (1772–1823), ранее занимавший пост товарища министра финансов.

Развитие в XIX веке

В 1836 году, при Николае I, было утверждено новое «Положение о Государственном контроле», которое расширило его полномочия и уточнило процедуры ревизий. В 1860-х годах, в ходе Великих реформ Александра II, Государственный контроль был реорганизован: в 1863 году введён принцип «предварительной ревизии» (проверка смет до начала расходования средств), а в 1866 году — «последующей ревизии» (проверка уже произведённых расходов). В 1892 году было создано Центральное ревизионное управление, которое координировало работу местных контрольных палат.

В 1890-х годах под руководством государственного контролёра Т. И. Филиппова была проведена масштабная ревизия железнодорожных ведомств, выявившая массовые финансовые нарушения.

Упразднение

После Февральской революции 1917 года Временное правительство сохранило Государственный контроль, переименовав его в Главное контрольное управление. Однако после Октябрьской революции 1917 года большевики начали демонтаж дореволюционных институтов. 2 (15) декабря 1917 года был издан декрет «Об учреждении Народного комиссариата государственного контроля», который фактически заменил прежнее учреждение. Окончательно Государственный контроль был упразднён 18 января 1918 года декретом СНК РСФСР.

Структура и функции

Центральный аппарат

Государственный контроль возглавлял государственный контролёр, который имел ранг министра и входил в состав Комитета министров. При нём действовала Канцелярия Государственного контроля, ведавшая делопроизводством. В центральный аппарат входили:

• Совет Государственного контроля — коллегиальный орган, рассматривавший наиболее важные ревизионные дела и проекты заключений.
• Ревизионные департаменты — структурные подразделения, специализировавшиеся на проверке отдельных отраслей (финансы, военное ведомство, морское ведомство, железные дороги, государственные имущества и др.).
• Центральное ревизионное управление (с 1892 года) — координировало деятельность местных контрольных палат.

Местные органы

На местах контроль осуществляли губернские контрольные палаты, созданные в 1863–1866 годах. Они подчинялись непосредственно Государственному контролю, а не губернаторам, что обеспечивало их независимость. К 1914 году в Российской империи действовало 78 контрольных палат. В их задачи входили:

• ревизия отчётности губернских и уездных учреждений;
• проверка расходования средств, выделенных на содержание администрации, полиции, судов, учебных заведений и благотворительных учреждений;
• контроль за поступлением налогов и сборов;
• ревизия казённых заводов, фабрик, рудников и других государственных предприятий.

Основные функции

Государственный контроль выполнял следующие функции:

1. Последующая ревизия — проверка отчётов о расходовании средств за истекший финансовый год. Проводилась на основе первичных документов (счетов, накладных, ведомостей).
2. Предварительная ревизия (с 1863 года) — проверка смет и планов расходов до начала их исполнения. Позволяла предотвратить нецелевое использование бюджетных средств.
3. Документальная ревизия — изучение бухгалтерских книг, отчётов и оправдательных документов.
4. Фактическая ревизия — выездные проверки на местах, включая осмотр складов, строек, заводов.
5. Экспертиза законов и проектов — Государственный контроль давал заключения на проекты законов, связанные с расходованием государственных средств.

Виды ревизий

Государственный контроль проводил несколько видов ревизий, различавшихся по объёму и методам:

Значение и критика

Роль в государственном управлении

Государственный контроль сыграл важную роль в укреплении финансовой дисциплины в Российской империи. Благодаря его деятельности были выявлены и пресечены многочисленные случаи казнокрадства и злоупотреблений, особенно в военном и железнодорожном ведомствах. Введение предварительной ревизии позволило сократить нецелевое расходование бюджетных средств.

Государственный контроль также способствовал развитию отечественной бухгалтерии и аудита. Его сотрудники разрабатывали методики ревизий, издавали инструкции и учебные пособия. В 1890-х годах при Государственном контроле были открыты курсы подготовки ревизоров.

Критика

Несмотря на достижения, Государственный контроль подвергался критике за:

• Бюрократизм — процедуры ревизий были чрезвычайно сложными и длительными, что замедляло принятие решений.
• Недостаточную независимость — хотя формально контроль был независим от министерств, на практике государственные контролёры часто зависели от императора и его окружения.
• Ограниченность полномочий — контроль не имел права привлекать к ответственности виновных в финансовых нарушениях; он мог лишь составить акт ревизии и направить его в Сенат или министру.
• Неравномерность охвата — ревизии проводились в основном в центральных губерниях, тогда как отдалённые территории (Сибирь, Дальний Восток, Средняя Азия) проверялись реже.

Известные государственные контролёры

• Балтазар Балтазарович Кампенгаузен (1811–1823) — первый государственный контролёр, разработал первоначальную структуру учреждения.
• Александр Дмитриевич Гурьев (1823–1831) — при нём были расширены штаты и введена регулярная отчётность.
• Тертий Иванович Филиппов (1889–1899) — провёл ревизию железных дорог, инициировал создание Центрального ревизионного управления.
• Пётр Александрович Сабуров (1899–1905) — усилил контроль за расходами на военные нужды в период Русско-японской войны.
• Николай Николаевич Покровский (1914–1917) — последний государственный контролёр Российской империи, безуспешно пытался реформировать учреждение в условиях Первой мировой войны.

Наследие

Опыт Государственного контроля (1811) был использован при создании советских и российских контрольных органов. В 1918 году на его базе был образован Народный комиссариат государственного контроля РСФСР, который в 1923 году был преобразован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (Рабкрин). В современной России функции государственного финансового контроля выполняют Счётная палата Российской Федерации (с 1995 года) и Федеральное казначейство (с 1992 года).

Источники

• Указ Александра I «Об учреждении Государственного контроля» от 28 января 1811 года (Полное собрание законов Российской империи, том XXXI, № 24526).
• «Положение о Государственном контроле» 1836 года (ПСЗРИ, том XI, № 9123).
• «Положение о губернских и уездных контрольных палатах» 1863 года (ПСЗРИ, том XXXVIII, № 39678).
• Л. Е. Шепелёв. «Чиновный мир России: XVIII — начало XX века». — СПб.: Искусство-СПБ, 1999.
• В. А. Нардова. «Государственный контроль в России: история и современность». — М.: Издательство РАГС, 2001.
• Б. Н. Миронов. «Социальная история России периода империи (XVIII — начало XX в.)». — СПб.: Дмитрий Буланин, 2003.
• А. П. Корелин. «История государственного управления в России». — М.: Юрайт, 2019.