Императорский законодательный совет

Императорский законодательный совет — высший законосовещательный орган в Российской империи, действовавший в 1906—1917 годах и представлявший собой верхнюю палату первого российского парламента. Создан в ходе конституционной реформы, инициированной Манифестом 17 октября 1905 года, и просуществовал до Февральской революции 1917 года. Совет обладал правом законодательной инициативы, рассматривал и утверждал законопроекты, принятые Государственной думой, а также выполнял функции высшего административного и судебного органа по ряду вопросов.

История

Предпосылки создания

Идея создания представительного органа с законосовещательными функциями обсуждалась в российском правительстве с начала XIX века. Проекты М. М. Сперанского (1809) и реформы 1860-х годов предполагали введение выборных начал, но не были реализованы в полном объёме. К началу XX века, на фоне революционных событий 1905 года, правительство Николая II было вынуждено пойти на уступки. Манифест 17 октября 1905 года провозгласил гражданские свободы и создание законодательного органа — Государственной думы. Однако для сохранения баланса власти император и его окружение настояли на учреждении второй палаты, которая могла бы сдерживать радикальные инициативы нижней палаты.

Учреждение и правовая основа

Императорский законодательный совет был учреждён Манифестом 20 февраля 1906 года «О переустройстве учреждений Государственного совета» и «Учреждением Государственного совета» (утверждено 23 апреля 1906 года). Согласно этим документам, Совет стал верхней палатой, а Государственная дума — нижней. Обе палаты обладали равными законодательными правами, но Совет имел преимущество в рассмотрении законопроектов, внесённых правительством, и мог налагать вето на решения Думы. Первое заседание Совета состоялось 27 апреля 1906 года в Мариинском дворце Санкт-Петербурга.

Деятельность в 1906—1917 годах

За время своего существования Совет рассмотрел более 4000 законопроектов, из которых около 2500 были утверждены. Наиболее значимыми стали аграрная реформа П. А. Столыпина (1906—1911), закон о военно-полевых судах (1906), закон о свободе вероисповедания (1906), а также бюджетные и налоговые законы. В период Первой мировой войны (1914—1917) Совет активно участвовал в мобилизации экономики, принятии законов о военных займах и регулировании цен. После Февральской революции 1917 года, 6 марта 1917 года, Временное правительство упразднило Императорский законодательный совет, передав его функции административным органам.

Состав и структура

Члены Совета

Императорский законодательный совет состоял из двух категорий членов: назначаемых императором и выборных. Назначаемые члены (не более 50 человек) пожизненно или на срок до 12 лет назначались из числа высших сановников, министров, дипломатов, военных и деятелей культуры. Выборные члены (98 человек) избирались на 9 лет от пяти курий: духовенства (6 человек), дворянских обществ (18 человек), земских собраний (34 человека), университетов и Академии наук (6 человек), а также от торгово-промышленных организаций (12 человек). Остальные места распределялись между губернскими и областными представителями.

Председатель и руководство

Председатель Совета назначался императором из числа членов Совета. Первым председателем стал граф Д. М. Сольский (1906—1907), затем — граф В. Н. Коковцов (1907—1912), И. Л. Горемыкин (1912—1914), А. Н. Куломзин (1914—1915) и, наконец, И. Г. Щегловитов (1915—1917). Председатель обладал правом ведения заседаний, назначения комиссий и представления законопроектов императору. В отсутствие председателя его обязанности исполнял вице-председатель.

Аппарат и комиссии

Для подготовки законопроектов Совет имел разветвлённый аппарат: канцелярию, отделы (законодательный, финансовый, военный, судебный и др.) и постоянные комиссии. Наиболее важными были Комиссия законодательных предположений, Бюджетная комиссия и Комиссия по делам вероисповеданий. Комиссии могли привлекать экспертов, проводить слушания и готовить заключения по проектам.

Функции и полномочия

Законодательные функции

Основной функцией Совета было рассмотрение законопроектов, принятых Государственной думой, и их утверждение или отклонение. Совет мог также вносить собственные законодательные инициативы, но они должны были быть одобрены Думой. В случае разногласий между палатами создавалась согласительная комиссия, а при недостижении компромисса законопроект считался отклонённым. Император имел право вето на любой закон, принятый обеими палатами, но на практике это право применялось редко.

Административные и судебные функции

Совет выполнял функции высшего административного органа по вопросам, не отнесённым к компетенции Думы: назначение высших чиновников, утверждение уставов акционерных обществ, рассмотрение жалоб на действия министерств. В судебной сфере Совет выступал как высший дисциплинарный суд для чиновников и судей, а также рассматривал дела о государственных преступлениях, если они не были переданы в Сенат.

Контрольные функции

Совет обладал правом запроса к министрам и правительству по вопросам исполнения законов и расходования бюджета. Министры были обязаны являться на заседания Совета для дачи объяснений. Однако реальные контрольные полномочия были ограничены: Совет не мог отправлять министров в отставку или инициировать их уголовное преследование.

Взаимодействие с Государственной думой

Отношения между палатами

Императорский законодательный совет и Государственная дума формально были равноправны, но на практике Совет часто выступал консервативным противовесом Думе. Совет мог затягивать рассмотрение проектов, отклонять радикальные инициативы (например, законопроекты о всеобщем избирательном праве или национализации земли) и блокировать вотум недоверия правительству. В то же время, в периоды политической стабильности (1907—1912) палаты сотрудничали, принимая умеренные реформы.

Конфликты и компромиссы

Наиболее острые конфликты между палатами возникли в 1906—1907 годах, когда Дума, состоявшая в основном из кадетов и трудовиков, требовала радикальных реформ, а Совет их отвергал. После роспуска II Думы (3 июня 1907 года) и изменения избирательного закона состав Думы стал более консервативным, что снизило напряжённость. В 1911 году, во время обсуждения аграрной реформы, Совет поддержал Столыпина, несмотря на сопротивление части депутатов.

Критика и оценка

Современная критика

Современники, особенно левые и либеральные круги, критиковали Совет за его недемократический характер: половина членов назначалась императором, а выборы проводились по куриальной системе с высоким имущественным цензом. Это делало Совет органом, представлявшим интересы дворянства, бюрократии и крупной буржуазии, а не широких слоёв населения. Революционеры (большевики, эсеры) требовали упразднения Совета как «пережитка самодержавия».

Историческая оценка

В историографии Императорский законодательный совет оценивается неоднозначно. С одной стороны, он стал первым в России опытом двухпалатного парламентаризма и способствовал развитию законодательной системы. С другой — его консервативная роль и зависимость от императора ограничивали демократические преобразования. После 1917 года Совет был упразднён, а его опыт впоследствии использовался при создании Совета Федерации в постсоветской России (с 1993 года).

Интересные факты

• Заседания Совета проходили в Мариинском дворце, который был специально перестроен для этих целей в 1906 году.
• Самым продолжительным заседанием Совета стало обсуждение бюджета на 1914 год, длившееся 12 часов.
• В состав Совета входили такие известные деятели, как философ В. С. Соловьёв (недолго, до 1900 года), историк В. О. Ключевский, писатель И. А. Гончаров и композитор П. И. Чайковский (посмертно, в качестве почётных членов).
• Совет не имел права рассматривать вопросы изменения Основных государственных законов — это было прерогативой императора.

Источники

• «Учреждение Государственного совета» (1906)
• Манифест 17 октября 1905 года
• Манифест 20 февраля 1906 года
• «История Государственного совета в России» (под ред. С. М. Каштанова, 2006)
• «Государственный совет Российской империи: 1906—1917» (А. В. Мамонов, 2011)
• «Российское законодательство X—XX веков» (том 9, 1994)